II OSK 419/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Bk 66/10 w sprawie ze skargi D. C. B. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników organu postanawia:: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. SAB/Bk 66/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. C. B. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników organu w sprawie umocnienia grodzic winylowych oddalił skargę. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 2 czerwca 2010r. D. C. B. i J. P. zwrócili się do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z wnioskiem o wyłączenie pracowników tego organu z dalszych czynności w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wykonanego umocnienia z grodzic winylowych (PCV) na działce nr [...] (jezioro Blizno) na wprost działki [...] w obrębie wsi A., gm. Nowinka, zarzucając, iż dokonane przez nich czynności są wadliwe, a przyjęte na ich podstawie ustalenia nie odpowiadają prawdzie. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. (nr WIK.WS.4000-3/10) odmówił wyłączenia pracowników tegoż organu: Wiesława Stachurskiego i Piotra Szymczyka od prowadzenia sprawy w przedmiocie wykonanego umocnienia z grodzic winylowych (PCV) na działce nr [...] (jezioro Blizno) na wprost działki [...] w obrębie wsi A., gm. Nowinka. W dniu 22 września 2010r. D. C. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, polegającą na naruszeniu art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.), przy załatwieniu sprawy wyłączenia pracowników organu nadzoru budowlanego. Naruszenia prawa przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku autor skargi upatrywał w fakcie "niedoręczenia w sposób określony przepisami k.p.a. wydawanych postanowień". Dodatkowo zarzucił temu organowi naruszenie art. 39 i 46 k.p.a. oraz 124 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez dokonywanie i wydawanie rozstrzygnięć w sprawie w sposób nie spełniający wymogów określonych w tych przepisach - wobec niedoręczania - wydawanych postanowień, pomijania wniosków i zarzutów strony postępowania, nieprzedstawiania uzasadnień faktycznych i prawnych wydawanych rozstrzygnięć, które to naruszenia prawa - w ocenie skarżącego - mają istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący - zaprzeczył okoliczności doręczenia - mu postanowienia PWINB w Białymstoku o odmowie wyłączenia pracowników organu, wyjaśniając, że w dniu 16 czerwca 2010r. otrzymał jedynie postanowienie z [...] czerwca 2010r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonanego umocnienia z grodzic winylowych. Zdaniem skarżącego organ nie wydał w przedmiocie wyłączenia pracowników odrębnego rozstrzygnięcia, a do wniosku strony o wyłączenie pracowników odniósł się jedynie w uzasadnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W konsekwencji skarżący uznał, że sprawa wyłączenia pracowników nie została załatwiona w terminach ustawowych, a sposób jej przeprowadzenia uchybia przepisom postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego nawet gdyby uznać, że postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników organu zostało mu prawidłowo doręczone, to okoliczność ta nie eliminuje jego wadliwości w zakresie spełniania warunków formalnych i materialnych. Precyzując zarzuty skargi D. C. B. wyjaśnił, że zaprzecza okoliczności – doręczenia – mu postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników. W dalszej części uzasadnienia skargi podkreślono, że na organie ciąży obowiązek wykazania, że postanowienie zostało – prawidłowo doręczone – przy czym wynikać to musi ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2010r. zostały wydane dwa postanowienia: o odmowie wyłączenia pracowników PWINB od prowadzenia sprawy w przedmiocie wykonanego umocnienia z grodzic winylowych (PCV) na działce nr [...] (jezioro Blizno) na wprost działki [...] w obrębie wsi A., gm. Nowinka oraz o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania. Oba rozstrzygnięcia zostały wysłane do skarżącego [...] czerwca 2010r., w jednej kopercie, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru oraz załączona do skargi kserokopia odebranego listu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30.11.2010 r. sygn. II SAB/Bk 66/10 oddalił skargę D. C. B. na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w przedmiocie odmowy wyłączenia pracowników organu w sprawie umocnienia z grodzic winylowych, wskazując iż przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność został spełniony, bowiem w dniu 2 sierpnia 2010r. skarżący D. C. B. złożył - w trybie art. 37 §1 k.p.a. - zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie sprawy w terminie. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zauważyć należy, iż stosownie do art. 35 §1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podkreślono, że pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie kwestia, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że tak jest w istocie, sąd może jedynie – w myśl art. 149 p.p.s.a. – zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Z przepisu tego wynika zatem a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, wbrew wywodom skargi, nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 2 czerwca 2010r. o wyłączenie pracowników organu. Jak zauważył, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w dniu [...] czerwca 2010r., a zatem siedem dni po złożeniu wspomnianego wniosku, PWINB w Białymstoku - wydał postanowienie - o odmowie wyłączenia pracowników organu: Wiesława Stachurskiego i Piotra Szymczyka od prowadzenia sprawy w przedmiocie wykonanego umocnienia z grodzic winylowych (PCV) na działce nr [...] (jezioro Blizno) na wprost działki [...] w obrębie wsi A., gm. Nowinka. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe postanowienie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy, zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 czerwca 2010r. wraz z postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając te okoliczności Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku pozostaje bezczynny w zakresie wniosku o wyłączenie pracowników organu. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy wniosek załatwiono w sposób pozytywny, czy negatywny dla strony. Sąd I instancji podkreślił, że stanowisko strony w tym zakresie nie może podlegać ocenie w postępowaniu, którego przedmiotem jest jedynie bezczynność organu, rozumiana jako zaniechanie prawem nakazanych działań. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza, bowiem kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Jak podkreślił Sąd I instancji, na tym etapie nie mają zatem znaczenia zarzuty skarżącego dotyczące wadliwości formalnej i materialnej wydanego w dniu [...] czerwca 2010r. – postanowienia. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaznaczył, że postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (art. 141 §1 k.p.a.), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie, o czym stanowi art.142 k.p.a. (wyrok NSA z 29 maja 1990 r., SA/Po 1555/89, ONSA 1990 nr 2-3, poz. 44). Podkreślono, że skarżący prawidłowo został o powyższym pouczony w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010r., dlatego też wszelkie zarzuty podniesione w niniejszej sprawie, a dotyczące wskazanego postanowienia będzie mógł skutecznie podnieść w odwołaniu od decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, która następnie będzie mogła zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył D. C. B. domagając się uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w całości, z uwagi na naruszenie przez ten Sąd przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne określenie stanu sprawy administracyjnej i bezpodstawne przyjęcie domniemania o doręczeniu postanowienia Podlaskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r o odmowie wyłączenia pracowników w powołanej sprawie [...] w okoliczności gdy - jak zauważono - domniemanie to jest obalone przeciwdowodami co do braku doręczenia. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie przeprowadzono przed Sądem I instancji innych dodatkowych dowodów co do faktu doręczenia, a tym samym, Sąd ten błędnie określił iż do doręczenia postanowienia w postępowaniu administracyjnym wystarczające jest wydanie postanowienia i przesłanie przez organ administracji wielu postanowień w jednej kopercie pocztowej, bez wskazania na kopercie i na potwierdzeniu odbioru przesyłki jaka korespondencja jest doręczana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji ograniczył konieczny prawnie zakresu kontroli decyzji administracyjnej i naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., a także naruszył art. 149 p.p.s.a. wobec nie nałożenia na organ administracyjny - obowiązku doręczenia - wydanej decyzji administracyjnej w sposób prawidłowy stronie postępowania. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne i nieudowodnione przyjęcie iż w sprawie WIK WS 4000-3/10 nie istnieje stan bezczynności organu administracji wobec wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. o odmowie wyłączenia pracowników PWINB, w okoliczności gdy - brak dowodu doręczenia - tego postanowienia. Fakt ten w ocenie autora skargi kasacyjnej przesądza o dalszym trwaniu stanu bezczynności organu administracji aż do daty - prawidłowego doręczenia - postanowienia stronie. Podniesiono, że wobec błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stanu sprawy administracyjnej Sąd ten następnie - pominął zarzuty i treść skargi - oraz nie rozpatrzył zarzutów strony do bezczynności, co ograniczyło konieczny prawnie zakresu kontroli decyzji administracyjnej naruszając przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 149 p.p.s.a. wobec nie nałożenia na organ administracyjny obowiązku doręczenia wydanej decyzji administracyjnej w sposób prawidłowy stronie postępowania. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przedstawienie i określenie stanu sprawy administracyjnej i przyjęcie, iż do przyjęcia prawidłowości doręczenia postanowienia wystarczające jest zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, nie wymieniające jakie postanowienia są doręczane, a także, że wystarczający jest fakt wydania postanowienia przez organ administracyjny i jego oświadczenie o przesłaniu przesyłki do strony postępowania, w okoliczności gdy - jak podkreślił autor skargi kasacyjnej - w stanie sprawy administracyjnej przedmiotowe domniemanie zostało obalone przeciwdowodami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że ani potwierdzenie odbioru, ani koperta przesyłki nie zawiera danych, co do oznaczenia zawartości przesyłki. Fakt ten, w ocenie autora skargi kasacyjnej, oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dokonał w sposób właściwy kontroli decyzji organu administracji i błędnie przedstawił i określił stan sprawy, przyjmując nie uprawnione domniemanie faktyczne i prawne, naruszając w ten sposób przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., a także naruszając art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w samej ustawie procesowej określony jest jako wynikający z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą określa granice wiążące sąd. Pod tym względem działań strony dotyczy daleko posunięty rygoryzm formalny. Drugim jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Trzecie, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., źródło to konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. [...] - 488). Z tego też powodu, również w niniejszej sprawie, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego była ocena czy skarga nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. Wnikliwa analiza treści złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargi nie pozostawia, w ocenie NSA, wątpliwości, że istotą tego pisma procesowego było żądanie nałożenia przez Sąd I instancji, na organ administracyjny "obowiązku doręczenia" wydanego postanowienia stronie postępowania. Takiej istoty żądania dotyczy zarówno argumentacja skargi, jak również skierowanej następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej, której autor naruszenia przepisu art. 149 p.p.s.a. upatruje w fakcie nie nałożenia - przez Sąd I instancji - na organ administracyjny obowiązku - doręczenia wydanego postanowienia - w sposób prawidłowy stronie postępowania. Słusznie zatem, na fakt wadliwego określenia przez Sąd I instancji przedmiotu wskazanej w skardze C. B. bezczynności wskazał autor skargi kasacyjnej podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku "pominął zarzuty i treść skargi (...) oraz nie rozpatrzył zarzutów strony co do bezczynności". W świetle argumentacji kierowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego pism procesowych C. B. nie powinno, bowiem budzić wątpliwości, iż – w ocenie skarżącego – istota zarzucanej przez niego w niniejszej sprawie bezczynności sprowadza się do faktu braku doręczenia postanowienia. Zarzucana zatem w rozpoznawanej sprawie bezczynność dotyczy "doręczenia", które stanowi czynność materialno-techniczną polegającą de facto na przekazaniu stronie rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślenia jednak wymaga, że doręczenie w rozumieniu art. 109 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, natomiast niewykonywanie takiej czynności nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 28.09.2001 r., sygn. I SAB 2/01). Okoliczność ta umknęła uwadze Sądu I instancji, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznał skargę, która podlegała odrzuceniu. Zauważyć należy, że skargę na bezczynność organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny może rozpatrywać wtedy, gdy skarga ta dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym i to w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4a tego przepisu. Tymczasem, skarga w zakresie wskazanym przez stronę jako bezczynność organu polegająca na niedoręczeniu postanowienia odmawiającego wyłączenia pracownika organu nie stanowi sprawy administracyjnej, przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. ( por. postanowienie NSA z 24.10.2006 r., sygn. II GSK 283/06, por. post. NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04, wyrok NSA z 8 maja 1996 r. sygn. III SAB 38/05, opubl. M.Pod. 1997, 11/344). W takich okolicznościach faktycznych sprawy rzeczą Sądu I instancji było odrzucenie skargi. Stosownie natomiast do treści art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. (por. J. Tarno, op.cit., s. 266 - 267). Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala, bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku obowiązany był skargę D. C. B. na bezczynność organu polegającą na niedoręczeniu postanowienia odrzucić. Skoro zatem Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę ulegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to fakt ten skutkuje nieważnością, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a.