II GSK 283/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt III SAB/Łd 26/06 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. z siedzibą w Z. w przedmiocie niedoręczenia orzeczenia potwierdzającego zerwanie układu ratalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2006 r. odrzucił skargę S. K. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. w przedmiocie niewydania orzeczenia potwierdzającego zerwanie układu ratalnego. Sąd uznał, że skarga S. K. na bezczynność w powyższym zakresie wykracza poza zakres właściwości sądów administracyjnych, określony w art. 3 § 1 i 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Działalność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie objętym skargą nie ma charakteru działalności administracji publicznej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła S. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi. Postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2006 r. skarżąca zarzuciła rażące i mające wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 2 i art. 83b ust. 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887), 2) przepisów postępowania w postaci mającego istotny wpływ na wynik sprawy uchybienia art. 37 § 1 w związku z art. 180 § 1 w zw. z art. 181 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1, 2, 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 104 § 1 i 154 § 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej przede wszystkim podkreślił, że skarga na bezczynność ZUS dotyczy niedoręczenia orzeczenia potwierdzającego zerwanie układu ratalnego, a nie niewydania takiego orzeczenia. Następnie pełnomocnik skarżącej wskazał, że o zerwaniu układu ratalnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozstrzyga w drodze decyzji, która podlega doręczeniu wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia. Decyzji tej skarżąca nie otrzymała, mimo że wystąpiła do Zakładu o jej doręczenie. Układ ratalny zawarty został przez Zakład pod rządami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 11 stycznia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 8, poz. 64). W ówczesnym stanie prawnym układ ratalny miał postać decyzji wydanej przez ZUS. Podobnie modyfikacja tego układu miała postać decyzji, zatem kolejna jego modyfikacja lub też jego zerwanie powinny też mieć postać decyzji. Ponadto pełnomocnik skarżącej podkreślił, że art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy bezczynności organu w kwestii niewydania decyzji co do meritum sprawy, zaś niedoręczenie decyzji to domena prawa formalnego uregulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 180 i 181 k.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają inne zasady postępowania w tych sprawach. Autor skargi wywiódł, że instytucja skargi na bezczynność uregulowana została w przepisach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. NSA nie jest władny badać czy Sąd I instancji nie naruszył innych przepisów, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, że sprawa musi mieć charakter działalności administracji publicznej i mieścić się w katalogu ujętym w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub też być sprawą poddaną kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 83 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak również na niewydanie decyzji, przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z regulacji tej wynika, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych kontrolę sprawują sądy powszechne, według zasad przewidzianych dla postępowania odrębnego z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowią odrębną od spraw z zakresu administracji publicznej kategorię spraw i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (por. post. NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 986/05 niepubl.). W razie naruszenia prawa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stronie przysługuje uprawnienie do wniesienia stosownego środka prawnego do sądu powszechnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują kompetencji sądów administracyjnych do kontroli działań lub bezczynności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. O właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania przedmiotowej sprawy, która dotyczy bezczynności Zakładu w zakresie wskazanym w skardze, a polegającej w ocenie strony na niedoręczeniu orzeczenia o zerwaniu układu ratalnego - wbrew poglądowi kasatora - nie może przesądzać fakt, że postępowanie w zakresie ubezpieczeń społecznych poddane zostało przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest też uprawniony pogląd, że kontrola merytoryczna decyzji należy do sądownictwa powszechnego, zaś kontrola poprawności czynności proceduralnych (doręczenia lub niedoręczenia orzeczenia) - do sądów administracyjnych. Z powyższych przyczyn za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być wniesiona od wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, co oznacza, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest orzeczenie sądu I instancji. Zatem podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r. GSK 73/04, Mon. Praw. 2004/14, s. 632). Autor skargi w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powołał przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzić zatem należy, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że jedynie przepisy tej ustawy są przepisami postępowania, których naruszenie można zarzucić sądowi I instancji. Natomiast sąd administracyjny nie mógł i nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako przepisów proceduralnych. W tej sytuacji za bezzasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał też w jakim zakresie Sąd I instancji uchybił art. 3 § 2 pkt 1, 2, 4 i 8 p.p.s.a., a nadto, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem zauważyć, że skargę na bezczynność organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny może rozpatrywać wtedy, gdy skarga ta dotyczy sprawy o charakterze administracyjnym i to w przypadkach przewidzianych w pkt 1-4 tego przepisu (por. post. NSA z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04, opubl. ONSAiWSA 2004/3/51, wyrok NSA z 8 maja 1996 r. sygn. III SAB 38/05, opubl. M.Pod. 1997, 11/344). Jak już wyżej Sąd wskazał, przedmiotowa skarga w zakresie wskazanym przez stronę jako bezczynność organu polegająca na niedoręczeniu orzeczenia potwierdzającego zerwanie układu ratalnego nie stanowi sprawy administracyjnej, przez co nie podlega kognicji sądu administracyjnego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Postanowienie Sądu I instancji zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie narusza, aczkolwiek wadliwie w jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga dotyczy niewydania orzeczenia zamiast niedoręczenia, jak to zostało sprecyzowane w skardze. Wydanie może być bowiem też utożsamiane z doręczeniem, a niewydanie z niedoręczeniem. Doręczenie w rozumieniu art. 109 k.p.a. jest czynnością materialno-techniczną, ale niewykonywanie takiej czynności nie jest bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (post. NSA z dnia 28.09.2001 r. I SAB 2/01, LEX nr 75530). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, przyjmując, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.