II SA/Wa 1437/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] (punkt 1) oddala skargę U Z A S D N I E N I E Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., w sprawie zwolnienia P. B. ze stanowiska służbowego [...] w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w K. i wyznaczenia na stanowisko służbowe [...] w [...] Ośrodku Przechowywania Sprzętu. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: [...] P. B. decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z [...] lutego 2005 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe [...] w [...] Ośrodku Przechowywania Sprzętu. Zgodnie z kartą opisu stanowiska służbowego od podoficera wymagane było posiadanie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji oznaczonych klauzulą "Ściśle Tajne". Prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. właściwy organ odmówił [...] P. B. wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o wskazanej klauzuli. Z tego względu podoficer nie objął stanowiska służbowego określonego w decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r, i wyznaczył [...] P. B. na stanowisko [...] – skład – [...] Ośrodek Przechowywania Sprzętu (POW) – etat [...] na okres kadencji od 2 listopada 2007 roku do 31 października 2010 roku. W wyniku skierowanego przez P. B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. P. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1256/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, iż brak zgody skarżącego na uchylenie decyzji przesądza o wadliwości wszczętego przez organ postępowania w trybie art. 155 k.p.a. i wydania na jego podstawie zaskarżonej decyzji. Zarzucił też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera oceny przesłanek, określonych w art. 155 k.p.a. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., w sprawie zwolnienia [...] P. B. ze stanowiska służbowego [...] w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w K. i wyznaczenia na stanowisko służbowe [...] w [...] Ośrodku Przechowywania Sprzętu. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ wskazał, że stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. pozwoli na uregulowanie stosunku kadrowego [...] P. B. poprzez usytuowanie na innym stanowisku służbowym, co jednocześnie umożliwi wykorzystanie podoficera w Siłach Zbrojnych zgodnie z posiadanym poświadczeniem bezpieczeństwa. P. B., zachowaniem ustawowego terminu, wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił, że zaskarżona decyzja nie odnosi się w sposób merytoryczny do wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2009 r. Podniósł też, że przedmiotem sporu jest kwestia dotycząca różnicy pobieranego przez niego uposażenia przez okres od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe w strukturze [...] OPS w N. Zarzucił, że decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. była bezprzedmiotowa już w dniu jej wydania, gdyż już w sierpniu 2004 r. posiadane przez niego poświadczenie bezpieczeństwa utraciło ważność. Istnieje zatem konieczność uregulowania jego stosunku służbowego za okres od 1 kwietnia 2005 r. do chwili obecnej. Taki stan rzeczy może bowiem stanowić podstawę dochodzenia przez niego roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na drodze postępowania cywilnego. Gdyby natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w zaskarżonej decyzji to wynikałoby z niego, że od 1 kwietnia 2005 r. odbywa on służbę wojskową w Wojskowej Prokuraturze Garnizonowej w K. Minister Obrony Narodowej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1256/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie odniósł się do kwestii finansowych związanych ze zwolnieniem podoficera z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczeniem na nowe stanowisko służbowe, lecz wskazał jedynie na uchybienia proceduralne zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym w obiegu prawnym pozostała decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., którą [...] P. B. został wyznaczony na stanowisko służbowe [...] w [...] Ośrodek Przechowywania Sprzętu. Stanowiska tego podoficer jednak nie objął ze względów niezależnych od organu, który wyznaczył go na to stanowisko. Dlatego też zasadnym było wygaszenie powyższej decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, co jednocześnie umożliwia wyznaczenie podoficera na inne stanowisko służbowe odpowiadające jego doświadczeniu i kwalifikacjom. Tym samym spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. B. zarzucił organowi, że powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszył zasadę ogólnie pojętego interesu strony oraz nie spełnił obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r. wycofał z obiegu prawnego wadliwe decyzje Ministra Obrony Narodowej, wydane w następstwie wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., co spowodowało konieczność wydania przez organ nowej decyzji administracyjnej regulującej w sposób właściwy kwestie dotyczące jego statusu kadrowego. Minister Obrony Narodowej, na skutek wprowadzenia do obrotu prawnego zaskarżonych decyzji stwierdzających wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., spowodował natomiast, że jego stosunek kadrowy zostaje nadal nie uregulowany, co stanowi naruszenie art. 19 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, gdyż w tej chwili znalazł się formalnie poza strukturami Sił Zbrojnych RP. W ocenie skarżącego, stwierdzenie organu dotyczące konieczności wycofania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., ze względu na jej bezprzedmiotowość z powodów niezależnych od organu jest nieuprawnione, gdyż to organ wyznaczając na stanowisko służbowe zobligowany jest do określenia realnej możliwości do objęcia takowego stanowiska służbowego w oparciu o dokumenty odzwierciedlające posiadane uprawnienia. W tym przypadku natomiast bezprzedmiotowość decyzji zaistniała już w chwili jej wydawania, bowiem poświadczenie bezpieczeństwa wymagane na stanowisku, na które został wyznaczony było nieważne od ponad 6 miesięcy, a więc od początku wyznaczenie na stanowisko [...] nie dawało możliwości realizacji. Skarżący podkreślił też, że kwestia bezprzedmiotowości tej decyzji była sygnalizowana właściwym organom wojskowym przez okres około trzech lat zarówno przez niego, jak i przez jego przełożonych. Na żadne z pism w tej sprawie kierowanych do szeroko pojętej wojskowej administracji personalnej – nie wpłynęła jednak odpowiedź dotycząca sposobu, jak również trybu, czy też terminu załatwienia sprawy. Skarżący zaznaczył, że przez cały czas od 1 kwietnia 2005 r. pełni powierzane mu obowiązki służbowe w [...] w N., z których wywiązuję się w sposób sumienny i profesjonalny. Nadal też pragnie służyć w strukturach tej jednostki wojskowej. W jego ocenie, kwestia wypłaty przez organ wyrównania świadczenia finansowego z tytułu pobierania przez niego, przez okres nie uregulowany kadrowo, zaniżonego comiesięcznego uposażenia oszacowanego na kwotę ok. 20.000 zł (powiększonego o ustawowe odsetki), w żaden sposób nie stanowi zagrożenia dla płynności finansowej organu. Z punktu widzenia odbioru społecznego negatywnym faktem jest natomiast generowanie przez organ kosztów wynikających z toczącego się ponownego postępowania sądowego. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż podnoszone przez skarżącego kwestie finansowe leżą poza rozstrzygnięciem zaskarżonych decyzji i nie mogą stanowić zarzutów zaskarżenia. W ocenie organu, działanie polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., było uzasadnione zarówno interesem żołnierza, jak również interesem społecznym. Wygaszenie tej decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, umożliwiło bowiem podjęcie działania zmierzającego do wyznaczenie podoficera na inne stanowisko służbowe odpowiadające jego doświadczeniu i kwalifikacjom. Organ zaznaczył, że w dniu 9 sierpnia 2010 r. podczas rozmowy służbowej przeprowadzonej ze [...] P. B. zaproponowano podoficerowi wyznaczenie na stanowisko służbowe pomocnika dowódcy plutonu, na które nie wyraził zgody. W związku z powyższym, w celu uregulowania stosunku służbowego podoficera, został on przeniesiony do rezerwy kadrowej na okres od dnia 15 września 2010 r. do dnia 30 marca 2011 r. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Na skutek bowiem odmowy wydania [...] P. B. poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "Ściśle Tajne" nastąpiła, po wydaniu tej decyzji, zmiana stanu faktycznego wskazująca na niemożliwość wykonywania decyzji, ze względu na wystąpienie okoliczności niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga P. B. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzja tego organu z dnia [...] maja 2010 r. nie naruszają prawa. Na wstępie należy podkreślić, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest rozstrzygnięciem wydawanym "w nowej sprawie" dotyczącym bezprzedmiotowości innej decyzji. Zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1256/09, dotyczące trybu postępowania określonego w art. 155 k.p.a. nie miały zatem charakteru wiążącego dla organu rozpoznającego niniejszą sprawę o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Minister Obrony Narodowej zobowiązany był więc przede wszystkim wykazać, że jego decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. stała się bezprzedmiotowa. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 765). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne (vide: wyrok NSA w W-wie z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 861/00, LEX nr 81751). Minister Obrony Narodowej stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego. Prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2005 r. właściwy organ odmówił bowiem [...] P. B. wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "Ściśle tajne", co spowodowało, że nie mógł on objąć stanowiska służbowego określonego w tej decyzji. W ocenie Sądu, z powyższym stanowiskiem organu należy się zgodzić, gdyż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna wiąże bowiem rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzją nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. niezbędne było także wykazanie przez organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W ocenie Sądu Minister Obrony Narodowej wykazał w zaskarżonej decyzji, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. przemawiał zarówno interes społeczny rozumiany jako interes Sił Zbrojnych, jak również interes strony. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji otwiera bowiem możliwość uregulowania stosunku kadrowego skarżącego oraz obsadzenie go na innym stanowisku w Siłach Zbrojnych zgodnie z posiadanymi przez niego kwalifikacjami. Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. stała się bezprzedmiotowa na skutek wejścia do obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia [...] października 2005 r. o odmowie wydania P. B. poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego go do dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "Ściśle tajne", a Minister Obrony Narodowej w decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie potwierdził jedynie tę okoliczność. W decyzji tej organ nie rozstrzygał natomiast i nie mógł rozstrzygać o uposażeniu należnym skarżącemu za okres od 1 kwietnia 2005 r. Kwestie te nie mogły być także przedmiotem badania przez Sąd, który oceniał w niniejszej sprawie jednie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Ewentualnych roszczeń z tytułu uposażenia za okres od 1 kwietnia 2005 r. skarżący może dochodzić od organu w odrębnym postępowaniu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] maja 2010 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.