II SAB/Kr 9/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Mirosław Bator NSA Jan Zimmermann / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2010 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Rady Miasta R. I. nakazuje Wojewodzie [ ] sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Uzdrowiskowej [ ] . II. zasądza od Rady Miasta [ ] na rzecz skarżącej M.M. kwotę 357 zł / trzysta pięćdziesiąt siedem złotych / tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Kr 9/10 UZASADNIENIE M.M. zam. w R. , przy ul. [....] skierowała w dniu [....] 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Rady Miasta R. , polegającą na nie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy uzdrowiskowej R. w ustawowym terminie wskazanym przez art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, póz. 1399). Skarga została wniesiona po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta R. do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W tekście skargi wniesiono o powierzenie Wojewodzie [....] jako organowi nadzoru obowiązku zastępczego sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy uzdrowiskowej R. na koszt i ryzyko tej gminy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi napisano, że Rada Miasta R. do chwili obecnej nie wykonała ustawowego obowiązku, przekraczając tym samym o ponad dwa lata termin ustawowy obligujący do zakończenia procedury planistycznej. W dniu [....] 2008 roku skarżąca, zamierzając rozbudować prowadzony przez siebie istniejący dom wczasowy dla osób nie- pełnosprawnych oraz przebudować przyłącza na stanowiących jej własność działkach nr [....] , [....] , [....] , [....] , [....] , położonych przy ulicy [....] w R. wystąpiła do Burmistrza Miasta R. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 16 marca 2009 r. Burmistrz Miasta R. zawiesił z urzędu postępowanie, gdyż planowana inwestycja znajduje się obszarze, dla którego istnieje ustawowy obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym skarżąca nie ma możliwości zgodnej z prawem realizacji inwestycji. Tym samym w wyniku niezgodnej z prawem bezczynności Rady Miasta R. skarżąca nie że w sposób prawem przewidziany korzystać z pełni uprawnień właścicielskich w stosunku do opisanych powyżej działek. Pociągnęło to za sobą powstanie szkody majątkowej w znacznych rozmiarach wynikającej z utraty przyszłych przychodów, jakich skarżąca słusznie mogła oczekiwać, gdyby mogła zrealizować swoje zamierzenie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że skarżąca w sentencji wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie wskazała w jaki sposób organ ma dokonać usunięcia naruszenia interesu prawnego, co zdaniem organu nie spełnia wymogu skutecznego wezwania. Napisano dalej, że po szczegółowej analizie treści skargi, zdaniem Rady Miasta R. nie został w niej wyjaśniony i zgodnie z wymaganiami wskazany interes prawny Skarżącej. Mając, zatem na uwadze całokształt treści skargi, można zaryzykować stwierdzenie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, który uzasadniałby udzielenie ochrony prawnej przez Sąd Administracyjny. W treści skargi nie został wskazany żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącej. Powołano się na orzecznictwo głoszące, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, cyt. dalej jako u.s.g.) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym. Podkreślono dalej, że 2-letni termin do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wskazany wart. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej ma charakter instrukcyjny. W literaturze i orzecznictwie za terminy instrukcyjne uważane są tylko terminy przewidziane do rozpoznawania roszczeń przez określone organy. Jest oczywistym, że dwuletni termin do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest skierowany do Rady Miasta, a więc organu rozstrzygającego o określonych prawach i obowiązkach. Trudno zatem z jego treści wywodzić określone skutki prawne. Co istotne, treść tego przepisu nie odnosi się do tych gmin uzdrowiskowych, które są w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ale z przyczyn od nich niezależnych nie uchwaliły planu w terminie. Zaznaczono, że Rada Miasta R. w dniu [....] 1997 r. przystąpiła do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R . Następnie w dniu [....] 2001 r. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. a w dniu [....] 2001 r. przystąpiła do sporządzania zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy R. Na przebieg prac nad planem zagospodarowania przestrzennego i ich terminowość miała wpływ ustawa uzdrowiskowa, która weszła w życie 2 października 2005 r. Obowiązek uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska nie pozostawał bez wpływu na prace nad planem zagospodarowania przestrzennego. Tylko uprzednie ustalenie stref ochronnych pozwało na dalsze prace nad planem. Tym czasem w tym zakresie wśród mieszkańców gminy powstał spór nad przebiegiem granic stref ochronnych, który wynikał z restrykcyjnych zakazów sformułowanych wart. 38 ustawy uzdrowiskowej. Powyższe powodowało, że Rada Miasta zmuszona była do ponownego uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska. Finał prac nad przebiegiem granic stref ochronnych znalazł dopiero miejsce w ostatecznym Statucie Uzdrowiska R. w dniu [....] 2009 r., co otwarło drogę do dalszych prac nad planem zagospodarowania przestrzennego. Obecnie w dniu [....] 2010 r. projekt planu został wyłożony do wglądu. Wobec powyższego uchwalenie planu planowane jest na koniec lutego 2010 r. Stwierdzono z urzędu, że do dnia rozprawy powyższy plan nie został uchwalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszym rzędzie wymaga wyjaśnienia kwestionowane przez stronę przeciwna istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej, a także zaistnienie naruszenia tego interesu przez zaniechanie Rady Miejskiej w R. W tym celu należy zauważyć, że gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w analizowanej tu sprawie, w której Rada Miasta R. nie uchwaliła w czasie 2 lat obowiązkowego w uzdrowisku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Art. 101 a ust. 1 u.s.g. odsyła do art. 101 tej ustawy. Przepis ten formułuje szczególną legitymację skargową, opartą o dwa elementy: istnienie interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżany akt lub - jak w analizowanym tu przypadku - przez zaniechanie wydania aktu. Nie można twierdzić, że to po stronie skarżącego leży obowiązek wykazania istnienia interesu prawnego i faktu jego naruszenia, a Sąd w zależności od zrealizowania tego wymogu jest władny oddalić skargę lub nie. Tezy takiej nie da się wyprowadzić z analizowanego tu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi przecież wyraźnie, że skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, lub - gdy stosujemy to unormowanie odpowiednio do analizowanej tu sytuacji – nie wydaniem uchwały. Zwrot: "zostały naruszone" oznacza jednoznacznie, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń skarżącego. Obowiązkiem Sądu jest zatem odnalezienie tego interesu i zbadanie, czy nie został on obiektywnie naruszony, a nie bazowanie na twierdzeniach skargi i wymaganie od skarżącego wykazania tego naruszenia. Należy zauważyć, że strona nie może być obligowana do wiążącego Sąd wykazywania naruszenia interesu także dlatego, że byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą, zgodnie z którą nie musi ona wykazywać swojego interesu ani przy wszczęciu postępowania administracyjnego ani przy wszczęciu postępowania sądowo - administracyjnego. To zawsze należy do organu, czy też sądu, dla których twierdzenia strony na ten temat mogą być wskazówką i oparciem, ale nie mogą wyznaczać takiego lub innego rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczalności podania lub skargi. Ponadto sąd administracyjny prowadzi swoją kontrolę na podstawie kryterium zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym i nie jest związany granicami skargi, co stanowi również wskazówkę w omawianej tu kwestii. Działanie sądu odrywa się bowiem od zapatrywań strony skarżącej, które z natury rzeczy są subiektywne, mogą nie być profesjonalne i nie mogą stanowić podstawy dla ostatecznych ustaleń. Poszukiwanie obiektywnie istniejącego interesu prawnego skarżącej i naruszenia tego interesu w niniejszej sprawie należy zacząć od stwierdzenia, że interes prawny powinien się wywodzić z normy prawa materialnego, przy czym może to być zarówno norma prawa administracyjnego, jak i norma prawa cywilnego. W zakresie problematyki miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego interes prawny jednostek może być budowany przede wszystkim w oparciu o prawo własności połączonego w wielowariantowy sposób z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Tam, gdzie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony i obowiązuje, właściciele gruntów objętych tym planem mają niewątpliwy interes prawny w tym, żeby plan ten umożliwiał im pełne i swobodne korzystanie z prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oparty o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) może w zgodzie z Konstytucją i z tą właśnie ustawą ograniczać prawo własności nieruchomości lub wpływać na sposób korzystania z tej własności. Wtedy niewątpliwie taki plan narusza interes prawny właściciela wywodzący się z podmiotowego prawa własności, co pozwala na skonstruowanie skargi na uchwałę o planie, na podstawie art. 101 u.s.g. W analizowanej tu sprawie mamy do czynienia z sytuacją w istocie odwrotną, czyli z zaniechaniem sporządzenia planu pomimo ustawowego obowiązku tego sporządzenia. Pomimo tej odwrotności nie ma wszakże żadnych powodów, żeby nie konstruować interesu prawnego i faktu jego naruszenia na podobnych podstawach. Właściciel nieruchomości leżącej na terenie, na którym istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma roszczenie publicznoprawne o uchwalenie planu, a więc tym bardziej interes prawny w uchwaleniu planu. Niezrealizowanie tego roszczenia (nieuchwalenie planu) powoduje ograniczenie prawa własności nieruchomości, a więc naruszenie w/w interesu prawnego w podobny sposób, jak istniejący plan, ingerujący w to prawo. Wystarczy przywołać tu jako przykład regulację art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Plan miejscowy lub będąca w zasadzie dla niego alternatywą decyzja o warunkach zabudowy, stanowią zatem niezbędną przesłankę dla wydania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji dla takiego zagospodarowania działki, jakie zaplanował właściciel. Brak planu lub takiej decyzji uniemożliwia te czynności. W uzdrowisku, jakim jest R. istota tej kwestii polega tu na tym, że zgodnie z art. 62 ust. 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu dla obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego (właśnie więc dla uzdrowiska) istnieje obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu. Brak planu na takim obszarze powoduje zatem, że właściciel działki budowlanej nie może skorzystać w pełni ze swojego prawa podmiotowego. Jego wniosek o rozwiązanie alternatywne, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, nie będzie bowiem rozpatrzony a postępowanie wszczęte tym wnioskiem będzie zawieszone. W konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie będzie możliwe. Podany tu przykład powinien być rozszerzony na wszystkie elementy funkcjonowania podmiotowego prawa własności nieruchomości, nie tylko te, związane z prawem budowlanym. Należy sformułować tezę, że zaniechanie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy jest ono obowiązkowe, narusza interesy prawne właścicieli nieruchomości, położonych na obszarze objętym obowiązkiem uchwalenia planu. W konsekwencji właściciele ci nabywają legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 a ust. 1 u.s.g. na bezczynność, polegającą na nieuchwaleniu prawa miejscowego. Wyrażoną wyżej konkluzję należy uzupełnić pewnymi uwagami szczegółowymi. Po pierwsze, należy rozwiać wątpliwości w kwestii cech interesu prawnego, który dotyczy bezczynności uchwałodawczej rady jednostki samorządu terytorialnego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny charakteryzuje się następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, realny, aktualny, bezpośredni i nie jest pochodny. Wszystkie te cechy zawiera w sobie interes prawny wywiedziony - jak wyżej - z podmiotowego prawa własności nieruchomości położonej na terenie, na którym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Jest to bowiem interes indywidualny, gdyż można go przypisać oddzielnie każdemu właścicielowi nieruchomości. Jest to też interes konkretny, gdyż dotyczy przeznaczenia konkretnej nieruchomości, czy też - inaczej mówiąc - dotyczy konkretnego zamiaru skorzystania z podmiotowego prawa własności tej nieruchomości. Konkretność idzie tu w parze z realnością i bezpośredniością, a także z aktualnością. Nie jest to przecież ani interes domniemany ani hipotetyczny. Nie można twierdzić, że zaniechanie planistyczne pozwala tylko dorozumieć lub przewidzieć, że w przyszłości dany podmiot nie będzie mógł skorzystać z pełni swoich praw właścicielskich, gdyż przecież powoduje ono taki skutek w dowolnym czasie - także natychmiastowo i właśnie realnie. Po drugie, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. posługuje się nie tylko pojęciem: "interes prawny", ale również pojęciem: "uprawnienie". Oczywiście pojęcie interesu prawnego jest szersze od pojęcia uprawnienia i należy przyjąć, że jeśli dany podmiot legitymuje się interesem prawnym i jego interes prawny naruszono, to dotyczy to również jego uprawnienia. Jednakże zwrócenie uwagi na to drugie pojęcie jest potrzebne w kontekście analizowanej tu sprawy. Otóż właściciel nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane ma właśnie "uprawnienie" ubiegania się o pozwolenie na budowę w myśl przepisów cyt. wyżej prawa budowlanego, ma również "uprawnienie" do ubiegania się o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy w myśl przepisów cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej: prawo materialne daje temu właścicielowi szereg innych uprawnień szczegółowych związanych z takim właśnie statusem nieruchomości. Status ten wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, toteż jeżeli tego planu nie ma, a jest on obowiązkowy i nie można go zastąpić decyzją o warunkach zabudowy, powyższych uprawnień nie można zrealizować. Taki stan rzeczy naruszając interesy prawne, narusza nawet same uprawnienia właściciela, będące pochodnymi od podmiotowego prawa własności. Po trzecie, przyjęcie, że zaniechanie planistyczne nie może naruszyć interesów prawnych właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze, na którym uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe musi spowodować wykluczenie możliwości złożenia skargi z art. 101 a u.s.g. i tym samym odebrać właścicielom konstytucyjne prawo do sądu w tym zakresie. Przyjęcie takiej tezy uniemożliwia bowiem skuteczne złożenie jakiejkolwiek skargi na bezczynność polegającą na nieuchwaleniu obowiązkowego planu miejscowego. Należy zatem stwierdzić, że skarżąca M.M. posiada interes prawny w wymaganiu, aby Rada Miasta R. będącego uzdrowiskiem, zrealizowała swój obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez nieuchwalenie tego planu interes ten został naruszony, gdyż taki stan rzeczy uniemożliwił M.M. pełne korzystanie z jej podmiotowego prawa własności. W rezultacie M.M. posiadała legitymację do złożenia skargi na niewykonanie przez Radę Miasta R. czynności nakazanych prawem (nieuchwalenia planu miejscowego) w trybie art. 101 a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przystępując do analizy merytorycznej kwestii bezczynności Rady Miasta R. trzeba zauważyć, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które jest obowiązkowe w gminie uzdrowiskowej, jest "czynnością nakazaną prawem" w rozumieniu art. 101 a ust 1 u.s.g. Wynika to wprost z art. 38 ust. 2 cyt. ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym..., który przewiduje 2- letni termin do uchwalenia tego planu, obliczany od daty uzyskania statusu uzdrowiska. Nie jest przy tym trafna teza Strony Przeciwnej, że termin ten ma charakter instrukcyjny. Zarówno kategoryczne sformułowanie tego terminu, jak i cel, któremu ma on służyć dowodzą, że jest to termin zawity, po upływie którego można odnotowywać wszelkie skutki prawne jego przekroczenia, w tym sytuację nazwaną w art. 101 a u.s.g. "niewykonywaniem czynności nakazanych prawem". Nie ma również żadnych podstaw teza Miasta R. , że "treść tego przepisu nie odnosi się do tych gmin uzdrowiskowych, które są w trakcie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, ale z przyczyn od nich niezależnych nie uchwaliły planu w terminie". W tej sytuacji należy stwierdzić, że stan faktyczny w niniejszej sprawie, polegający na tym, że Rada Miasta R. nie uchwaliła w ciągu 2 lat od uzyskania przez Rabkę statusu uzdrowiska miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypełnia dyspozycję art. 101 a u.s.g. i jest równoznaczny ze stanem bezczynności, o jakiej mowa w tym przepisie. Jak przy każdej bezczynności, tak i tutaj nie ma znaczenia to, że prace nad planem trwają i może są zaawansowane, jak i to, że dla prac tych zaistniały różne, wymienione w odpowiedzi na skargę, przeszkody prawne lub faktyczne. Dla ustalenia stanu bezczynności liczy się jedynie brak końcowego efektu - w ramach k.p.a. brak decyzji lub postanowienia, tutaj - brak czynności, której wykonanie prawo nakazało, czyli brak uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro, jak wyżej wykazano, nieuchwalenie przez Radę Miasta R. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi niewykonywanie czynności nakazanej prawem, o jakiej mowa w art. 101 a u.s.g., należało skargę M.M. uwzględnić. Uwzględnienie tej skargi nie może jednak polegać na zastosowaniu ogólnego przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. cyt. dalej jako p.p.s.a.), który dotyczy skarg na bezczynność. Przepis ten dotyczy bowiem tylko bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia administracyjnego lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt T-4 p.p.s.a.). Jedynym przepisem umożliwiającym" sądowi uwzględnienie tego rodzaju skargi jest art. 101 a ust. 2 u.s.g. przewidujący, że sąd może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie zdaje sobie sprawę z niedoskonałości tego przepisu i z jego niedostosowania do zaistniałej sytuacji. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza bowiem poza kompetencje nadzorcze wojewody, polega na ferowaniu aktu prawa miejscowego zastrzeżonego ustawowo dla organów samorządowych i nie jest to działanie wyłącznie "na rzecz skarżącego". Można jednak twierdzić, że cyt. art. 101 a ust. 2 u.s.g. pozwala samemu sądowi na skonstruowanie dodatkowej, nadzwyczajnej i nietypowej kompetencji nadzorczej wojewody, leżącej poza ogólnym katalogiem kompetencji nadzorczych i poza istniejącymi regulacjami prawnymi. Sąd zastosował zatem tenże przepis nie tylko dlatego, że jest to jedyny przepis określający treść wyroku uwzględniającego skargę z art. 101 a u.s.g., ale również dlatego, że daje on sądowi możliwość działania niekolidującego z istniejącymi przepisami o nadzorze nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i niekoiidującego z istotą gminnych aktów prawa miejscowego, których wydawanie jest ustawowo zastrzeżone wyłącznie dla gmin. Z tych wszystkich przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 101 a ust. 2 u.s.g.. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.