II SA/Wa 1386/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Eugeniusz Wasilewski Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia U – 14 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2010 r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości U Z A S D N I E N I E Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie wyznaczenia P. N. na stanowisko służbowe, w części dotyczącej grupy uposażenia. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. wyznaczył [...] P. N. na stanowisko służbowe szefa wydziału – radcę prawnego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w K. We wspomnianej decyzji wskazano, że na zajmowanym stanowisku służbowym oficerowi przysługiwać będzie uposażenie zasadnicze według grupy uposażenia U-14. Od decyzji oficer nie wniósł odwołania, stała się ona ostateczna. W dniu 23 listopada 2009 r. P. N. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, w części dotyczącej grupy uposażenia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia U-14 w sposób rażący narusza art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Przepis ten stanowi bowiem, że radcy prawnemu przysługuje uposażenie na poziomie nie niższym niż głównemu specjaliście albo innemu równorzędnemu stanowisku służbowemu. Natomiast, w ocenie wnioskodawcy, otrzymywane przez niego uposażenie było niższe od określonego w art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., w części dotyczącej grupy uposażenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa decyzja w części dotyczącej grupy uposażenia nie narusza w sposób rażący przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż otrzymywane przez oficera uposażenia było na poziomie kierowników znaczących komórek organizacyjnych jednostki wojskowej, w której pełnił służbę. P. N. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że porównanie otrzymywanego przez niego uposażenia należ dokonać w odniesieniu do stanowiska służbowego głównego specjalisty (występującego w dowództwach Rodzajów Sił Zbrojnych i komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej), a nie w odniesieniu do stanowisk służbowych występujących w jednostce wojskowej, w której pełnił służbę. Minister Obrony Narodowej, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek uznania decyzji za nieważną jest natomiast, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – w przedmiotowej sprawie - art. 224 ust. 1 cyt. ustawy o radcach prawnych. W ocenie organu, wskazanie przez Ministra Obrony Narodowej, że P. N. na stanowisku służbowym przysługiwało uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-14, nie narusza postanowienia zawartego w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten nakazuje bowiem ustalić wysokość uposażenia radcy prawnego na poziomie nie niższym niż przewidziane dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. W strukturze organizacyjnej Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. nie występowało natomiast stanowisko służbowe głównego specjalisty. Stanowiska głównych specjalistów występowały jedynie na wyższych szczeblach dowodzenia (rodzaju Sił Zbrojnych i urzędu Ministra Obrony Narodowej) i były zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia U-10 lub U-09. Ponadto stanowiska służbowe występowały w instytucjach cywilnych i były zaszeregowane do niższych grup uposażenia. Oznacza to, że nie można wprost i jednoznacznie stwierdzić, które stanowiska służbowe w strukturze organizacyjnej Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. odpowiadały (były równorzędne) stanowiskom głównych specjalistów. Nie można zatem w sytuacji, gdy w danej jednostce organizacyjnej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty twierdzić, że ustalona wysokość uposażenia radcy prawnego w sposób oczywisty i bezsprzeczny nie odpowiada wysokości uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty. W obowiązującej do dnia 30 czerwca 2004 r. strukturze organizacyjnej Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. stanowisko służbowe radcy prawnego było pod względem uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego zaszeregowane na poziomie szefów komórek wewnętrznych (wydziałów). Do wyższych grup uposażenia zaszeregowane były jedynie stanowiska Szefa i zastępcy Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. Dokonując zatem oceny naruszenia ustawy o radcach prawnych wyłącznie poprzez kwestię uposażenia zasadniczego według stanowiska służbowego (pomijając wysokość pozostałych obligatoryjnych składników uposażenia) stwierdzić należy, że zaszeregowanie to odpowiadało dyrektywie zawartej w ustawie o radcach prawnych. P. N. otrzymywał bowiem uposażenie na poziomie wyższym niż pozostali kierownicy znaczących komórek organizacyjnych Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. W ocenie organu, użyte przez ustawodawcę w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych pojęcie "jednostki organizacyjnej" należy odnosić do jednostki organizacyjnej, w której radca prawny – żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 9 ust. 3 omawianej ustawy, w organie państwowym radca prawny może być zatrudniony także w wyodrębnionej jednostce organizacyjnej i podlegać jej kierownikowi. Porównywania stanowisk pod względem uposażenia należy więc dokonywać w ramach jednostki organizacyjnej, w której P. N. pełnił zawodową służbę wojskową. Za niedopuszczalne należy uznać odnoszenie pojęcia "jednostki organizacyjnej" do całości Sił Zbrojnych. W takim bowiem przypadku dokonanie porównania stanowiska służbowego radcy prawnego w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych występujących w Siłach Zbrojnych prowadziłoby do sytuacji, że radca prawny otrzymywałby wyższe uposażenie od dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę. Organ podkreślił jednocześnie, że P. N. nigdy nie podlegał bezpośrednio pod Ministra Obrony Narodowej i nie wykonywał obsługi prawnej na rzecz całych Sił Zbrojnych. Uznanie "jednostki organizacyjnej" jako całości Sił Zbrojnych wiązałoby się natomiast, zdaniem organu, z koniecznością świadczenia przez radcę prawnego – żołnierza zawodowego pomocy prawnej na rzecz wszystkich jednostek organizacyjnych wchodzących w skład Sił Zbrojnych. Nie można bowiem dokonywać na gruncie ustawy o radcach prawnych rozróżnienia pojęcia jednostki organizacyjnej i przyjmować, że dla celów uposażeniowych są to całe Siły Zbrojne, natomiast pod kątem świadczonej służby pojęcie to byłoby ograniczone wyłącznie do jednej jednostki wojskowej. Ustawodawca wprowadzając regułę ustalania uposażenia nie mógł bowiem jej ustalić w oderwaniu od zakresu wykonywanej pracy. Główni specjaliści pełniący służbę w Siłach Zbrojnych wykonują pracę na rzecz komórek organizacyjnych, w których pełnią służbę. Skoro natomiast świadczenie pomocy prawnej w ramach stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez P. N. ograniczało się wyłącznie do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K., to kwestia ustalania otrzymywanego przez niego uposażenia powinna być odniesiona do stanowisk występujących w tym Sztabie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi zatem przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która upoważniałaby Ministra Obrony Narodowej do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., w części dotyczącej grupy uposażenia zasadniczego. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. N. zarzucił organowi: 1. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 224 ust. l w związku z art.8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, poprzez określenie dla zajmowanego przez niego stanowiska radcy prawnego uposażenia na poziomie zaszeregowania do poziomu starszego specjalisty, a nie jak być powinno, przyznanie uposażenia głównego specjalisty, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z rażącym przekroczeniem ustawowych terminów. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisany. W uzasadnieniu skargi P. N. podkreślił, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest istnienie faktu, iż szef wydziału prawnego – radca prawny zaszeregowany do poziomu uposażenia starszego specjalisty, nie był tak samo uposażony jak główny specjalista, a zatem nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 224 ust. l ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest bowiem przepisem gwarancyjnym, zabezpieczającym wynagrodzenie radcy prawnego na poziomie głównego specjalisty, którego nie można w żadnym wypadku naruszać. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1494/08 oraz z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1493/08, wydane w analogicznych sprawach. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, podnoszony przez skarżącego zarzut rażącego naruszenia ustawy o radcach prawnych byłby zasadny w sytuacji, gdy należne mu uposażenie zostałoby ustalone na poziomie jaskrawo niskim w stosunku do uposażeń otrzymywanych przez innych żołnierzy zawodowych, którzy pełnili służbę w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w K., w korpusie oficerów starszych. Ustalenie natomiast wysokości tego uposażenia na poziomie innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce wojskowej, nie może zostać uznane jako rażące naruszenie prawa. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2010 r. podtrzymał zarzuty skargi. Podniósł jednocześnie, iż twierdzenie organu, że wykonywał obsługę prawną wyłącznie na rzecz jednej jednostki organizacyjne tj. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. jest błędne. Wykonywana przez niego obsługa prawna obejmowała bowiem również osiem podległych pod Wojewódzki Sztab Wojskowy jednostek organizacyjnych, ponadto dotyczyła prowadzenia wszystkich spraw odszkodowawczych dotyczących jednostek wojskowych znajdujących się na terenie województwa, w tym dotyczyła także jednostek podległych pod wojska lotnicze oraz szpitala wojskowego, obejmowała także prowadzenie spraw procesowych zleconych przez Ministra Obrony Narodowej. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2010 r. skarżący powołał się na zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 24/MON z dnia 20 maja 1983 r. w sprawie obsługi prawnej w wojsku. Zaznaczył, iż przepisy tego zarządzenia, określające usytuowanie radcy prawnego, zaprzeczają twierdzeniom organu, iż wykonywana przez radcę prawnego - Szefa Wydziału Prawnego - obsługa prawna była wykonywana wyłącznie na rzecz jednej jednostki organizacyjnej, tj. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] marca 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19 poz. 145 z późn. zm.), radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy (...). W sprawie niniejszej Minister Obrony Narodowej nie negował, że do obsługi prawnej w wojsku mają zastosowanie zasady dotyczące wynagradzania radców prawnych ustanowione w powołanym wyżej przepisie ustawy jednakże podnosił, że w strukturze organizacyjnej Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. nie było stanowiska służbowego głównego specjalisty. Stanowiska głównych specjalistów występowały jedynie na wyższych szczeblach dowodzenia (rodzaju Sił Zbrojnych i urzędu Ministra Obrony Narodowej) i były zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia U-10 lub U-09. Ustalenie zatem w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. uposażenia zasadniczego skarżącego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U-14, czyli na poziomie innych kluczowych stanowisk służbowych występujących w tej jednostce wojskowej, nie może zostać uznane jako rażące naruszenie przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych prawa. W ocenie Sądu z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić, gdyż nie uwzględnia ono zapisu art. 75 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nie określonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. Z przepisu tego wynika zatem, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, w tym w szczególności kwestię uposażenia, określają przepisy pragmatyczne. Treść powołanego wyżej przepisu art. 75 ustawy o radcach prawnych uprawnia tym samym do stwierdzenia, że przepis art. 224 ust. 1 tej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów pragmatycznych regulujących zasady wynagradzania żołnierzy zawodowych. Należy ponadto mieć na uwadze treści art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie". Z przepis art. 224 ust. 1 ww. ustawy wynika wyraźnie zakaz przyznawania radcom prawnym - żołnierzom zawodowym uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Jak słusznie podniósł skarżący, regulacja ta ma charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. Z uwagi na fakt, że przepis ten ma charakter gwarancyjny należy jego brzmienie odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych wykonujących ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Jeżeli natomiast w danej jednostce organizacyjnej nie przewidziano stanowisk głównego specjalisty, wówczas wynagrodzenie radcy prawnego winno odpowiadać stanowisku równorzędnemu, czyli najwyższemu specjalistycznemu stanowisku w obowiązującej strukturze. Błędnym jest zatem stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego porównania stanowisk można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych przewidzianych w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w K., a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1494/08 "skoro przepis art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych pełni funkcję gwarancyjną, to konsekwencją tego jest zapewnienie wszystkim radcom prawnym, pełniącym służbę w Siłach Zbrojnych, uposażeń na tym samym poziomie, odpowiadającym uposażeniu głównego specjalisty. Na każdym szczeblu dowodzenia obowiązują przecież te same przepisy w zakresie uposażenia i dowódcy wszystkich jednostek wojskowych zobowiązani są do ich stosowania względem podległych im żołnierzy. Nie ma znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje czy też nie na danym poziomie dowodzenia, ważne natomiast jest, że takie w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie". Organ nie kwestionował faktu, iż w dacie wydawania decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. stanowiska głównych specjalistów występowały na wyższych szczeblach dowodzenia (rodzaju Sił Zbrojnych i urzędu Ministra Obrony Narodowej) i były zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia U-10 lub U-09. Z kolei posiadany przez skarżącego stopień etatowy podpułkownika i grupa uposażenia U-14 były zaszeregowane do stanowiska starszego specjalisty. Okoliczność ta, w zestawieniu z treścią przepis art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że uposażenie skarżącego nie było ukształtowane na poziomie uposażenia głównego specjalisty. Przyznanie radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o naruszeniu przepisu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, które winno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.