I OSK 555/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant st. asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/10 w sprawie ze skargi R. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika lotniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz R. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika lotniczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 pkt 2, art. 205b ust. 3 oraz art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.), art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 lit. a, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 14 oraz 16 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE. L.04.46.1 z dnia 17 lutego 2004 r.; zwanego dalej "rozporządzeniem"), po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez H. R., działającego w imieniu własnym oraz małoletniej córki J. R., przeciwko przewoźnikowi lotniczemu R., dotyczącej odwołania w dniu [...] lutego 2007 r. lotu nr [...] operującego na trasie z Krakowa do Londynu Stansted - stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego R. przepisów rozporządzenia polegające na niedopełnieniu obowiązków: wypłaty na rzecz H. R. i jego córki J. R. odszkodowania w wysokości 250 euro na osobę, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia oraz zapewnienia pasażerom bezpłatnie dwóch rozmów telefonicznych, dwóch dalekopisów, dwóch przesyłek faksowych albo e-mailowych, o których mowa w art. 9 ust. 2 rozporządzenia. Za stwierdzone powyżej naruszenia nałożył na przewoźnika lotniczego R. karę w wysokości 2400 złotych. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż decyzja przewoźnika o odwołaniu odlotów wiązała się z wystąpieniem na lotnisku Kraków-Balice jakichkolwiek utrudnień lotniczych. W ocenie organu administracyjnego przewoźnik lotniczy nie dowiódł, że na lotnisku w Krakowie w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] kwietnia 2007 r. występowało zagrożenie bezpieczeństwa uzasadniające odwołanie lotu [...] w dniu [...] lutego 2007 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przewoźnik wywiązał się z obowiązku zawiadomienia pasażera z wyprzedzeniem jednodniowym o odwołaniu lotu. Nie zapewnił natomiast alternatywnego przelotu do miejsca docelowego. Dlatego przewoźnik nie mógł się uwolnić od odpowiedzialności odszkodowawczej. Z przepisów prawa wynika, że tylko odwołanie lotu z powodu nadzwyczajnych okoliczności może zwolnić przewoźnika od wypłaty rekompensaty (art. 5 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie organu administracyjnego z materiału dowodowego, uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym, nie wynika by odwołanie lotu w niniejszej sprawie nastąpiło w wyniku nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Przewoźnik podniósł co prawda, że odwołanie lotu nastąpiło w związku z przebywaniem po zmroku na lotnisku saren, to jednak w ocenie Prezesa Urzędu z akt postępowania wynika, że w dniu [...] lutego 2007 r. takie zagrożenie nie występowało. Ponadto w związku z incydentami z udziałem dzikich zwierząt mającymi miejsce w 2006 r. i na początku 2007 r. zostały podjęte przez władze lotniska działania majce na celu wyeliminowanie zagrożenia. Dzięki podjętym działaniom w krótkim czasie udało się zminimalizować zagrożenie poprzez wprowadzenie kilku metod działania. Pomimo tych działań R., jako jedyny przewoźnik korzystający z lotniska w Krakowie, w dniu [...] lutego 2010 r. podjął decyzję o odwołaniu lotów z przyczyn nadzwyczajnych i odmówił wypłaty odszkodowania. Ponadto w ocenie organu administracyjnego problemy z sarnami istniały już w 2006 r. W takim przypadku przewoźnik odpowiednio wcześniej mógł podjąć decyzję o zmianie rozkładu. Z tego względu pasażerom należało się odszkodowanie za odwołany lot w wysokości 250 euro. Przewoźnik nie przedstawił okoliczności, które uwolniłyby go od odpowiedzialności. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 9 w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Prezes Urzędu wskazał, że w niniejszym postępowaniu przewoźnik w każdym piśmie do niego kierowanym był informowany o następstwach związanych z otrzymaniem danego pisma pomimo braku takiego obowiązku. Były one także nieformalnie tłumaczone na język urzędowy siedziby Spółki. Organ administracyjny wyjaśnił ponadto, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999, ze zm.) podmioty publiczne wykonujące zadania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, za określonymi wyjątkami (co jest zgodne z Konstytucją RP). Odnośnie zarzutu dot. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracyjny podkreślił, że art. 5 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że ciężar dowodu tego czy i kiedy pasażerowie zostali poinformowani o odwołaniu lotu spoczywa na obsługującym przewoźniku lotniczym. Art. 205b ust. 3 ustawy Prawo lotnicze stanowi, iż ciężar udowodnienia, że uprawnienia przysługujące pasażerowi, w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub opóźnienia lotu, zgodnie z rozporządzeniem nie zostały naruszone, obciąża przewoźnika lotniczego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku odwołania lotu, pasażerowie których odwołanie dotyczy, mają prawo do odszkodowania od obsługującego przewoźnika, chyba że przewoźnik udowodni, że odwołanie było spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Przewoźnik był zawiadomiony o wszczęciu postępowania przeciwko niemu i o obowiązku złożenia wyjaśnień w sprawie. Ponadto doręczanie przesyłek skierowanych do przewoźnika przy użyciu upoważnionej osoby nie stanowi naruszenia art. 39 k.p.a., a do doręczania pism jednostkom organizacyjnym zastosowanie ma art. 45 k.p.a. Mając na względzie także art. 16 ust. 1 rozporządzenia oraz fakt, że skarżąca jest spółką z siedzibą w Irlandii, która nie ma oddziału ani przedstawicielstwa w Polsce, zdaniem organu należało dostarczyć mu pisma w lokalu jego siedziby, tj. w Irlandii. W ocenie organu także okoliczność, czy przewoźnik działa na polskim rynku, jako przedsiębiorca, czy też jako usługodawca trans graniczny - nie powinna stanowić przeszkody w skutecznym stosowaniu przez polskie organy administracji przepisów wspólnotowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. L. z siedzibą w D., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a także o skierowanie w trybie art. 234 TWE pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie wykładni terminu "nadzwyczajnych okoliczności", zawartego w art. 5 ust. 3 rozporządzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozporządzenia nr 261/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L 46.1 z 17 lutego 2004 r.), które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie strony skarżącej rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i w efekcie nie doprowadziło do ustalenia w sprawie prawdy materialnej, polegało na naruszeniu art. 80, 7, 77 § 1 k.p.a. W zakresie naruszenia art. 80 k.p.a. skarżąca Spółka zarzuciła organowi dokonanie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W efekcie błędnie ustalono, że w dniu [...] lutego 2007 r., na który został zaplanowany lot [...], nie istniało zagrożenie bezpieczeństwa manewrów startu i lądowania w porze nocnej na lotnisku w Krakowie, uzasadniające odwołanie lotu. Ustalenie to pozostaje w sprzeczności między innymi ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2007 wyrażonym w piśmie do Marszałka Województwa Małopolskiego, że występuje poważne zagrożenie warunków bezpieczeństwa na lotnisku w Krakowie oraz poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego i w efekcie ustalenie, że Irish Aviation Authority nie miał wpływu na decyzję skarżącej o wstrzymaniu lotów w porze nocnej do i z lotniska Kraków-Balice w związku z obecnością saren w obrębie lotniska. W zakresie naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zarzucono organowi administracyjnemu zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do rozpoznania sprawy, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia ustaleń, co do ryzyka bezpieczeństwa manewrów lądowania i startu w porze nocnej na lotnisku, na terenie którego przebywają sarny, a także relacji pomiędzy skarżącą a Irish Aviation Authority. Nie ustalono, czy Irish Aviation Authority. zajął stanowisko o konieczności wstrzymania przez skarżącą lotów w porze nocnej na lotnisku i z lotniska Kraków-Balice, czy skarżąca uzgadniała z Irish Aviation Authority możliwość wznowienia lotów w kwietniu 2007 roku. Ponadto zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do rozpoznania sprawy i zaniechano uzyskania dodatkowych wyjaśnień od skarżącej co do wykonania przez nią obowiązku udzielenia opieki. W zakresie rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 209b ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze oraz ust. 1 pkt 5 i 3 załącznika nr 2 do tej ustawy, skarżąca Spółka zarzuciła Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego błędną wykładnię art. 5 ust. 3 rozporządzenia, polegającą na nieprzeprowadzeniu prawidłowej wykładni językowej i celowościowej tego przepisu. Organ błędnie zinterpretował pojęcie "nadzwyczajnych okoliczności" jako obejmujące "zdarzenia, którym nie można zapobiec", podczas, gdy pojęcie to w orzecznictwie ETS jest interpretowane jako "zdarzenia, którym przewoźnik nie może zapobiec". Ponadto w ocenie strony skarżącej organ niewłaściwe zastosował art. 5 ust. 3 rozporządzenia i uznał, że potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa manewrów startu i lądowania wywołane obecnością dużej grupy dzikich zwierząt - saren - nie jest "nadzwyczajną okolicznością", i że owa nadzwyczajna okoliczność nie występowała w dniu [...] lutego 2007 r. oraz to, że skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, iż w dniu [...] lutego 2007 r. wystąpiły nadzwyczajne okoliczności, o których mowa w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd stwierdził, że R. nie udowodnił, że w dniu [...] lutego 2007 r. na lotnisku Kraków-Balice zaistniały nadzwyczajne okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków, ani nie wykazał, że wywiązał się ze wszystkich ciążących na nim obowiązków względem pasażerów lotu nr [...] – H. R. i J. R. Zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia w przypadku odwołania do niniejszego artykułu, pasażerowie otrzymują odszkodowanie w wysokości 250 EUR dla wszystkich lotów o długości do 1500 kilometrów. Jak wynika z wniosku H. R. skierowanego do organu wnosił on o przyznanie odszkodowania. Potwierdza to też znajdująca się w aktach sprawy adnotacja urzędowa z dnia [...] kwietnia 2008 r., że wyżej wymieniony był zainteresowany zwrotem nie tylko kosztów biletów lecz także odszkodowaniem za odwołane loty. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia obsługujący przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do wypłaty rekompensaty przewidzianej w art. 7, jeżeli może dowieść, że odwołanie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. W ocenie Sądu przewoźnik w niniejszym postępowaniu nie wypełnił dyspozycji ww. przepisu. Z akt sprawy wynika, że odwołanie lotu nr [...] w dniu [...] lutego 2010 r. nastąpiło w związku z podjętą wcześniej decyzją R. o zawieszeniu lotów z lotniska Kraków Balice w porze nocnej z uwagi na przebywające na terenie lotniska sarny. Zawieszenie to miało trwać do dnia [...] kwietnia 2007 r. W związku z ww. decyzją przewoźnika nastąpiło odwołanie m.in. w dniu [...] lutego 2007 r. lotu nr [...], który miał odbyć się w porze nocnej. Wobec odwołania ww. lotu przewoźnik, aby uwolnić się od wypłaty odszkodowania, winien zgodnie z prawem wykazać, że odwołanie lotu było wynikiem nadzwyczajnych okoliczności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia. Na potrzeby rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91, pojęcie "nadzwyczajnych okoliczności" zostało zdefiniowane w pkt 14 preambuły. Zgodnie z tymi postanowieniami ww. rozporządzenia podobnie jak w konwencji montrealskiej, zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona w przypadku, gdy zdarzenie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Okoliczności te mogą, w szczególności, zaistnieć w przypadku destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika. Ponadto dokonując wykładni językowej ww. pojęcia należy stwierdzić, że są to wyjątkowe, niespodziewane okoliczności, których nie można było przewidzieć. Mając na względzie powyższą definicję oraz wykładnię językową pojęcia "nadzwyczajnych okoliczności" nie można uznać, że w okolicznościach, jakie wystąpiły w dniu [...] lutego 2007 r. na terenie lotniska Kraków-Balice nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa lub nieoczekiwane wady, mogące wpłynąć na bezpieczeństwo lotu nr [...], których nie można było przewidzieć. Przewoźnik nie udowodnił, że w tym dniu na terenie lotniska znajdowały się sarny, a tego zagrożenia (ewentualnego zderzenia ze statkiem powietrznym) nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy raportu o zdarzeniach lotniczych z udziałem ptaków i dzikich zwierząt na lotnisku Kraków-Balice w 2007 r., w związku z zaistniałą w dniu [...] stycznia 2007 r. kolizją z sarną, podjęto określone działania mające na celu poprawę bezpieczeństwa (intensywne akcje łowieckie, odizolowanie drogi startowej siatką leśną o długości 2 km, ciągłe patrolowanie jej otoczenia przez pojazdy SOL, poprzedzenie każdej operacji przejazdem pojazdu "follow me" po całej drodze startowej). Na te działania oraz brak obecności dzikich zwierząt w okolicy pasa startowego w dniu [...] lutego 2007 r. wskazywał Międzynarodowy Port Lotniczy im. Jana Pawła II Kraków-Balice sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto w tym dniu w porze nocnej odbywały się loty innych przewoźników (w dniu [...] lutego 2007 r. w porze nocnej, tj. od godziny 17:00 wykonano 26 operacji lotniczych). Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania należy też uznać wyrok Sądu Rejonowego Powiatu Halifax z dnia 7 listopada 2008 r. nr 7HX00774, ponieważ wyrok ten zapadł w innej sprawie, w oparciu o zupełnie inny materiał dowodowy. Wyrok ten zapadł bez odniesienia się do działań zabezpieczających jakie podjęły władze lotniska oraz bez wiedzy, że w tym dniu nie odnotowano obecności dzikich zwierząt na lotnisku a inni przewoźnicy w porze nocnej nie odwołali lotów z ww. przyczyny i wykonywali zaplanowane loty. Ponadto zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym ww. wyrok Sądu Rejonowego Powiatu Halifax nie wiąże w niniejszej sprawie zarówno Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako organu administracyjnego oraz sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. c pkt iii ww. rozporządzenia w przypadku odwołania lotu, pasażerowie, których to odwołanie dotyczy mają prawo do odszkodowania od obsługującego przewoźnika lotniczego, zgodnie z art. 7, chyba że zostali poinformowani o odwołaniu w okresie krótszym niż siedem dni przed planowym czasem odlotu i zaoferowano im zmianę planu podróży, umożliwiającą im wylot nie więcej niż godzinę przed planowym czasem odlotu i dotarcie do ich miejsca docelowego najwyżej dwie godziny po planowym czasie przylotu. Z przepisu tego wynika, że poza wystąpieniem nadzwyczajnych okoliczność inną przesłanką, od której uzależniony jest brak przyznania odszkodowania za odwołany lot jest spełnienie przez przewoźnika określonego wymogu, o jakim mowa ww. przepisie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lutego 2007 r. H. R. i J. R. zostali poinformowani o odwołaniu lotu nr [...] (w okresie krótszym niż siedem dni przed planowym czasem odlotu). Ww. pasażerowie nie zapoznali się z ww. wiadomością, ale też nie zakwestionowali doręczenia wiadomości na ich skrzynkę e-mailową. A zatem bezspornie w tym dniu, tj. dzień przed podróżą, przewoźnik wysłał wiadomość e-mailową o odwołaniu lotu, to jednak zgodnie z wymogiem zawartym w art. 5 ust. 1 lit. c pkt iii ww. rozporządzenia nie zaoferował ww. pasażerom zmiany planu podróży, umożliwiającej im wylot nie więcej niż godzinę przed planowym czasem odlotu i dotarcie do ich miejsca docelowego najwyżej dwie godziny po planowym czasie przylotu. W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego prawidłowo stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego R. z siedzibą w D. przepisów ww. rozporządzenia, polegające na niedopełnieniu obowiązków wypłaty na rzecz H. R. i jego córki J. R. odszkodowania w wysokości 250 euro na osobę, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia. Stosownie do treści art. 205b ust. 3 ustawy Prawo lotnicze przewoźnik – R. L. nie udowodnił, że w związku z odwołaniem lotu nr [...] wywiązał się ze wszystkich ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów ww. rozporządzenia. Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o skierowanie w trybie art. 234 TWE pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie wykładni terminu "nadzwyczajnych okoliczności", zawartego w art. 5 ust. 3 rozporządzenia, Sąd wskazał, że to do jego kompetencji należy dokonanie oceny, czy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego prawidłowo zinterpretował pojęcie "nadzwyczajnych okoliczności". Ponadto strona skarżąca sama wskazała w swojej skardze, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pojęcie "nadzwyczajnych okoliczności" jest interpretowane, jako "zdarzenia, którym przewoźnik nie może zapobiec". W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., podniósł zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, w szczególności w postaci uchylenia decyzji Prezesa ULC, mimo iż organ administracyjny ustalił stan faktyczny w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym: Sąd i organ błędnie ustalił, że w dniach, w których miał odbyć się sporny lot, tj. [...] lutego 2007 r. w godzinach nocnych nie nastąpiły przyczyny uzasadniające odwołanie lotów, podczas, gdy z materiału dowodowego wynikała, niesporna pomiędzy stronami okoliczność, że w okresie od grudnia 2006 r. do końca marca 2007 r. na lotnisku Kraków - Balice istniało zagrożenie bezpieczeństwa manewrów startu i lądowania -zwłaszcza w porze nocnej, po zmroku - w związku z obecnością na terenie lotniska dużej grupy saren. Okoliczność, że pomiędzy stronami bezsporne było to, że w okresie od grudnia 2006 do końca marca 2007 na lotnisku Kraków - Balice istniało takie zagrożenie stwierdził WSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/WA 1185/10). 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: (i) rozporządzenia nr 261/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego Wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na Pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE L46 z 17 lutego 2004 r.) oraz (ii) przepisów KC, poprzez przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 2.1. Błędną wykładnię art. 5 ust. 3 rozporządzenia przeprowadzoną z pominięciem reguł wykładni językowej i celowościowej tego przepisu, a także zaniechanie przeprowadzenia wykładni prowspólnotowej. 2.2. Zaniechanie wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do ETS, tj. wnioskiem o dokonanie wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia, pomimo tego, że zaistniały podstawy do takiego wniosku, w związku z a) ujawnionymi w toku postępowania istotnymi rozbieżnościami, co do wyników wykładni tego przepisu, b) brakiem wyroków ETS wyjaśniających pojęcie "nadzwyczajnych okoliczności" w kontekście zdarzeń zagrożenia bezpieczeństwa na lotniskach. 2.3. Niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia i uznanie, że potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa manewrów startu i lądowania wywołane obecnością dużej grupy dzikich zwierząt - saren - nie jest "nadzwyczajną okolicznością", o której mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli trwa przez pewien okres czasu. 2.4. Niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 lit. c) w zw. z art. 7 rozporządzenia i ustalenie, że Skarżący zobowiązany jest do zapłaty określonego tam odszkodowania w związku z odwołaniem lotów, pomimo tego, że w sprawie odpowiedzialność odszkodowawcza skarżącego została wyłączona ze względu na treść art. 5 ust. 3 rozporządzenia. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, bądź skierowanie w trybie art. 234 TWE pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w sprawie wykładni terminu "nadzwyczajnych okoliczności", zawartego w art. 5 ust. 3 rozporządzenia, a także wymogów na podstawie art. 5 ust. 4 rozporządzenia dotyczących wykazania przez przewoźnika, że poinformował klientów o odwołaniu lotów i w związku z tym o zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji i organ orzekający w sprawie dokonały nieprawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego i w efekcie błędnie ustaliły, że w dniu [...] lutego 2007 r., na który został zaplanowany lot [...], nie istniało zagrożenie bezpieczeństwa manewrów startu i lądowania w porze nocnej na lotnisku w Krakowie. Ustalenie to pozostaje w sprzeczności między innymi ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2007 r. wyrażonym w piśmie do Marszałka Województwa Małopolskiego, że występuje poważne zagrożenie warunków bezpieczeństwa na lotnisku w Krakowie. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd błędnie zinterpretował, a w konsekwencji błędnie zastosował treść art. 5 ust. 3 rozporządzenia. Sąd przeprowadził wykładnię z pominięciem odpowiednich dyrektyw wykładni językowej i celowościowej. Sąd nie uwzględnił również dyrektyw wykładni prowspólnotowej. Rozporządzenie jest aktem prawa wspólnotowego i jego wykładnia oraz stosowanie winno opierać się na zasadach utrwalonych w orzecznictwie i piśmiennictwie wspólnotowym. Obecność dzikich zwierząt na lotnisku nie jest, więc okolicznością "zwyczajną". Okoliczności powyższej skarżący nie mógł zapobiec, ponieważ przewoźnik lotniczy nie jest w stanie, ani nie jest upoważniony, do podejmowania jakichkolwiek działań w celu usunięcia dzikich zwierząt z lotniska. Działania takie mieszczą się w wyłącznych kompetencjach portu lotniczego. Skarżący nie miał również przy tym żadnego wpływu na skuteczność działań służb zmierzających do usunięcia dzikiej zwierzyny z terenu lotniska. Niezwłocznie po otrzymaniu wiadomości, że wbrew zobowiązaniu z grudnia 2006 r. port lotniczy nie usunął dzikich zwierząt z terenu lotniska, skarżący w porozumieniu z IAA podjął decyzję o wstrzymaniu lotów nocnych z i do Krakowa. A zatem błędnie Sąd pierwszej instancji zaniechał zastosowania w odniesieniu do skarżącego wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej, o którym mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia. Skoro Sąd uznał, że treść art. 5 ust. 3 rozporządzenia jest niejasna i konieczne jest zinterpretowanie jego brzmienia w sposób odbiegający od tekstu przepisów, powinien był, zdaniem strony skarżącej, zwrócić się o wykładnię tego przepisu przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości przeprowadzał już wykładnię art. 5 ust. 3 rozporządzenia, jednakże na tle innych zdarzeń, odwołania lotów z powodu nagłych usterek technicznych. Brak jest natomiast wyroku ETS, który odnosiłby się do wykładni pojęcia "nadzwyczajnych okoliczności" w kontekście zdarzeń powodujących zagrożenie bezpieczeństwa na lotniskach. W związku z tym, wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia w powyższym kontekście nie stanowi tzw. acte eclaire. Zajęcie przez polski Sąd stanowiska, że okoliczność taka nie jest nadzwyczajną okolicznością i nie wyłącza odpowiedzialności skarżącego zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia, prowadzi do powstania rozbieżności w orzecznictwie Sądów krajowych, co do wykładni i kwalifikacji prawnej tego zdarzenia i uzasadnia wystąpienie do ETS z pytaniem prejudycjainym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni art. 5 ust. 1 i 3 w zw. z art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz. U. UE. L.04.46.1– dalej zwanego "rozporządzeniem"), których błędna wykładnia w jego ocenie doprowadziła do nieprawidłowej oceny dokonanych przez organ ustaleń faktycznych. W związku z powyższym związkiem treściowym, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami k.p.a. W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagał wniosek skarżącego o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o dokonanie wykładni art. 5 ust. 3 i 4 omawianego rozporządzenia z uwagi na występujące rozbieżności w interpretacji tego przepisu. Przestrzeganie prawa Unii Europejskiej rodzi niewątpliwie potrzebę zapewnienia jednolitości jego wykładni. W procesie stosowania prawa Unii Europejskiej sąd krajowy, zobowiązany jest przede wszystkim dokonać wykładni zgodniej z przyjętymi przez państwo członkowskie zobowiązaniami prawnomiędzynarodowymi. Jeżeli natomiast w procesie stosowania pojawią się racjonalne wątpliwości, co do treści norm wspólnotowych, które nie mogą być przezwyciężone w drodze wykładni na poziomie krajowym, to mogą one (lub muszą) stać się przedmiotem procedury prejudycjalnej określonej w art. 234 TWE. Jednak trzeba mieć na uwadze, że to sądy krajowe odgrywają w procesie wykładni i stosowania norm unijnych centralą rolę. Wykładnia prawa unijnego (wspólnotowego) powinna odbywać się zasadniczo na poziomie krajowym, zaś przesyłanie pytań do Trybunału Sprawiedliwości powinno być uważane za rozwiązanie ostateczne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla ostatecznego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, nie jest konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, gdyż nie nasuwa ona wątpliwości. Przechodząc do oceny zasadniczego zarzutu skargi należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 5 ust. 3 rozporządzenia uznając, że "nadzwyczajne okoliczności" obejmują wyłącznie zdarzenia nagłe i niespodziewane, zaś nie obejmują zdarzeń trwających przez dłuższy okres czasu. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd stwierdził, że okoliczność, iż skarżący przewoźnik nie miał wpływu na szybkość usunięcia dzikiej zwierzyny z lotniska, gdyż zajmowały się tym władze lotniska, nie skutkuje jeszcze uznaniem istnienia "nadzwyczajnych okoliczności". W świetle art. 5 ust. 3 cyt rozporządzenia obsługujący przewoźnik lotniczy nie jest zobowiązany do wypłaty rekompensaty przewidzianej w art. 7, jeżeli może dowieść, że odwołanie lotu jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. W myśl pkt. 14 preambuły rozporządzenia, podobnie jak w konwencji montrealskiej, zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona w przypadku, gdy zdarzenie jest spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków. Okoliczności te mogą, w szczególności, zaistnieć w przypadku destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika. Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Konstrukcja normatywna pkt. 14 preambuły omawianego rozporządzenia zakłada przesądzenie przez prawodawcę unijnego, że w każdym przypadku zaistnienia wskazanych tam nadzwyczajnych okoliczności, tj.: destabilizacji politycznej, warunków meteorologicznych uniemożliwiających dany lot, zagrożenia bezpieczeństwa, nieoczekiwanych wad mogących wpłynąć na bezpieczeństwo lotu oraz strajków mających wpływ na działalność przewoźnika, zobowiązania przewoźników lotniczych powinny być ograniczone lub ich odpowiedzialność wyłączona niejako automatycznie i nie wymaga odrębnego badania. Natomiast takie badanie winno mieć miejsce wówczas, gdy nadzwyczajne okoliczności wymienione w drugim zdaniu pkt 14 preambuły nie miały miejsca. Wskazany w pkt 14 preambuły zwrot "nadzwyczajne okoliczności" jest pojęciem nieostrym, zawierającym zwrot ocenny. W przeciwieństwie do innych wyrażeń wieloznacznych jest on oparty nie tyle na wyinterpretowaniu treści normy zapisanej nieostro, ile na dokonaniu wartościowania określonego stanu rzeczy. Przy jego stosowaniu konieczne jest zatem szczegółowe i przekonujące uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazujące na dobór kryteriów ewaluacyjnych. Organ orzekający w sprawie powinien ocenić, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy odwołanie lotu nr [...] w dniu [...] lutego 2007 r. z Krakowa-Balice do Londynu było spowodowane zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności, których nie można było uniknąć pomimo podjęcia wszelkich racjonalnych środków, tj. okoliczności, które pozostają poza zakresem skutecznej kontroli przewoźnika lotniczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności powinno być oceniane w kontekście tego, czy przewoźnik lotniczy mógł ich uniknąć pomimo podjęcia racjonalnych środków. Wykładnia art. 5 ust. 3 rozporządzenia w okolicznościach konkretnej sprawy wymaga zatem rozważenia jakimi środkami prawnymi i faktycznymi dysponuje przewoźnik lotniczy, a następnie oceny, czy pozwały one na skuteczne zapobieżenie wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności. Jeżeli w konkretnej sytuacji, przewoźnik lotniczy podejmuje działania zmierzające do usunięcia ewentualnej przeszkody w świadczeniu usług pasażerskich i są to środki mieszczące się w ramach jego faktycznych i prawnych możliwości, to są to środki racjonalne. W przypadku zaś, gdyż przyczyna odwołania lotu ma względem przewoźnika lotniczego charakter zewnętrzny tj. nie wynika ze sposobu jego funkcjonowania i w ramach możliwych do podjęcia przez niego racjonalnych działań nie może on jej usunąć, to wówczas uznać należy, że zachodzą warunki określone w art. 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia zwalniające przewoźnika lotniczego z obowiązku zapłaty odszkodowania określonego w art. 7 tego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że pod koniec grudnia 2006 r. na terenie portu lotniczego Kraków – Balice dostrzeżono obecność stada dzikich zwierząt-35–40 sztuk saren. Okoliczność ta miała niewątpliwie istotny wpływ na bezpieczeństwo świadczonych przez skarżącego przewoźnika lotniczego usług pasażerskich. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] grudnia 2006 r. o godz. 10.40 załoga lądującego na lotnisku Kraków-Balice samolotu linii R. zauważyła stado dzikich zwierząt (ok. 20 saren), przekraczających pas startowy, w związku z czym wykonała manewr szybkiego hamowania, aby uniknąć kolizji ze zwierzyną i niezwłocznie fakt ten zgłosiła wieży kontrolnej. W dniu [...] stycznia 2007 r. doszło do bezpośredniej kolizji saren z samolotem [...] linii N. podczas jego startu. Także w styczniu 2007 r. załoga samolotu linii R. była zmuszona do przymusowego kołowania nad lotniskiem z uwagi na zauważone na pasie startowym stado saren. Poza tym, irlandzki odpowiednik Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego - Irish Aviation Authority ("IAA"), którego nadzorowi w zakresie bezpieczeństwa podlega skarżący uznał zaistniałą sytuację za niezwykle poważną. IAA przypomniał, że lotniska, z którymi skarżący współpracuje - powinny spełniać wymagania załącznika 14 ICAO i powinien on należycie zweryfikować, czy lotnisko Kraków-Balice spełnia normy w zakresie bezpieczeństwa. Władze lotniska Kraków-Balice w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. poinformowały skarżącego przewoźnika lotniczego o stale występującym zagrożeniu ze strony dzikiej zwierzyny i stwierdziły, że rozwiązanie problemu wymaga czasu i współpracy z różnymi instytucjami oraz służbami. W związku z powyższym, wystąpienie przez skarżącego przewoźnika lotniczego w dniu [...] lutego 2007 r. do władz lotniska Kraków-Balice z informacją o konieczności dokonania zmiany w rozkładzie lotów w związku z możliwością pojawienia się dzikiej zwierzyny na pasie startowym lotniska (warunki bezpieczeństwa nie pozwalały na bezpieczne wykonywanie lotów w godzinach nocnych), należy ocenić, jako podjęcie racjonalnych środków w zakresie jego możliwości faktycznych i prawnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyczyna odwołania lotów spowodowana obecnością na terenie ww. portu lotniczego stada dzikich zwierząt była przyczyną zewnętrzną względem skarżącego przewoźnika lotniczego i nie posiadał on innych racjonalnych środków, aby zapobiec takiej sytuacji. Obecność saren na lotnisku była okolicznością nadzwyczajną, której skarżący nie mógł uniknąć pomimo wszelkich racjonalnych środków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2043/10, [w:] CBOSA). Z tych względów uznać należy, że skoro skarżący przewoźnik uzyskał informację, że działania zmierzające do usunięcia dzikiej zwierzyny z terenu lotniska potrwają co najmniej kilka tygodni, a nie miał on na to żadnego wpływu, gdyż zajmowały się tym władze lotniska, to dokonana przez niego zmiana w rozkładzie lotów, w następstwie której nastąpiło odwołanie lotów pasażerów: H. R., działającego w imieniu własnym oraz małoletniej córki J. R., powinna być oceniona jako zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia. W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji art. 5 ust 3 rozporządzenia przyjmując, że "nadzwyczajne okoliczności" obejmują wyłącznie zdarzenia nagłe i niespodziewane, a nie obejmują tak jak w rozpoznawanej sprawie zdarzeń trwających przez pewien czas. W tym kontekście wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada przyjętym w doktrynie regułom językowo-gramatycznym i w tym sensie nie odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również powołany wyżej przepis, gdyż uznał, że potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa manewrów startu i lądowania wywołane obecnością na lotnisku dużej ilości dzikich zwierząt przez dłuższy okres czasu nie jest okolicznością nadzwyczajną. W związku z powyższym, jako trafny ocenić należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 lit c. w zw. z art. 7 omawianego rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania, mimo, że jak wyżej wykazano w świetle art. 5 ust. 3 jego odpowiedzialność w tym zakresie jest wyłączona. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, z uwagi na naruszenie prawa materialnego należało skargę uwzględnić i uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a, zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.