II SA/Łd 1136/10

Dnia 1 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 roku sprawy ze skarg S. M., J. M., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. W dniu 18 stycznia 2010r. do Pracowni Planowania Przestrzennego w P. wpłynęło pismo E. i S. małżonków M., J. M. i Z. S., właścicieli nieruchomości przylegających do drogi (ul. A), w której ulokowana jest planowana inwestycja, zatytułowane "odwołanie od decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P., z dnia [...]". W treści owego pisma odwołujący się wskazali, że "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wnoszą o wszczęcie postępowania i uchylenie w/w decyzji i stwierdzenie nieważności tejże decyzji, jako wydanej z obrazą art. 9, art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a.". W uzasadnieniu pisma wnioskodawcy wskazali, że wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji został wykonany przez osobę nie posiadającą uprawnień urbanistycznych, a na kopii mapy zasadniczej brak jest zakreślenia obszaru, oddziaływania inwestycji, co w ich opinii narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. Ponadto, ich zdaniem, zostali oni pominięci, jako strony postępowania, a inwestycja przebiega przez ich nieruchomości. Pismem z dnia 23 marca 2010r. wnioskodawcy wyjaśnili, że w/w pismem wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 7 u.p.z.p., orzekło, że decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak: [...] o lokalizacji celu publicznego z wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w P. w części została wydana z naruszeniem prawa. Organ orzekł, iż inwestycja celu publicznego w przedmiotowej sprawie polegała na budowie linii kablowej SN 15 kV, kabla telekomunikacyjnego, złącza kablowego SN 15 kV, przewidziana do realizacji w pasach drogowych ulic B (na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...]); B. ( na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie [...] i numerem [...] w obrębie [...]), A ( na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie [...]); C ( na działce oznaczonej numerem [...] w obrębie [...]) oraz nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...] w obrębie [...]; nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...]; nr [...],[...] w obrębie [...] w P. i w części dotyczącej terenu oznaczonego nr ew. [...] obręb [...], będącego terenem zamkniętym, decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nadto Kolegium uznało, że z powodu upływu okresu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie można stwierdzić nieważności owej decyzji we wskazanej powyżej części. W uzasadnieniu podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że przedmiotowa inwestycja uzyskała uzgodnienie Zarządcy drogi w zakresie jej lokalizacji oraz opinie w zakresie przebiegu projektowanej inwestycji przez działkę nr [...], będącą terenem zamkniętym - Polskich Kolei Państwowych. Linie przebiegu inwestycji przedstawiono na mapach w skali 1:500, stanowiących załączniki do decyzji, a w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Dalej organ wskazał, że nie jest trafny zarzut dotyczący sporządzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę nieposiadającą uprawnień urbanistycznych, bowiem kwestia ta nie jest badana przez organ właściwy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotne jest natomiast posiadanie imiennego pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora, a takie pełnomocnictwo znajduje się w aktach niniejszej sprawy. Nadto zdaniem organu nie można też upatrywać przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w okoliczności, że skarżący nie mieli możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, bowiem nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ inwestycja objęta weryfikowaną decyzją nie należy do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ponadto w ocenie organu należy odróżnić lokalizowanie inwestycji od etapu jej wykonywania i ewentualnego wejścia wykonawcy na teren nieruchomości skarżących nieobjęty decyzją lokalizacyjną, jako że wykracza to poza sferę planistyczną. Kończąc, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż niezależnie od przedstawionych okoliczności wskazać należy, że decyzja z dnia [...] rażąco narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w części dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji na terenie działki nr [...] w obrębie [...], która to nieruchomość, zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 grudnia 2000r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MTiGM Nr 7, poz. 49), jest terenem zamkniętym. Wobec tego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organem właściwym do wydania decyzji na terenach zamkniętych jest wojewoda. Konkludując, organ wskazał, że z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., nie można stwierdzić nieważności wskazanej decyzji w powyższej części. E. i S. małżonkowie M., Z. S. i J. M. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem odwołujących się przedmiotowa linia kablowa winna być wybudowana zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz z Polską Normą ustaloną przez Polski Komitet Normalizacyjny w dniu 7 czerwca 1976r. - PN 76/E-05125 "Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe, projektowanie i budowa". Dalej strony wskazały, że organ wydający decyzje o ustaleniu lokalizacji tejże linii kablowej złamał w/w przepisy prawa, gdyż na nieruchomości na której planowano zlokalizować tą linię kablową o szerokości 40 cm ( a faktycznie według pomiarów geodezyjnych została zlokalizowana na nieruchomościach, będących własnością wnioskodawców) nie jest możliwe posadowienie tej linii kablowej z zachowaniem wymogów w/w przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wcześniej własną decyzję z dnia [...] znak: [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w decyzji pierwszej instancji, a nadto wskazało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób. Z samego faktu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób. Nie uprawnia też do wykonywania inwestycji oraz nie prowadzi do automatycznej jej legalizacji. Zatem, czym innym jest lokalizowanie inwestycji, a czym innym jej wykonywanie i ewentualne wejście wykonawcy na teren nieruchomości skarżących nieobjęty decyzją lokalizacyjną, jako że wykracza to poza sferę planistyczną. Inwestor, uzyskując decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego, otrzymuje tylko ogólne informacje, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji, co nie oznacza jednak, że otrzyma pozwolenie na budowę dotyczące tej konkretnej inwestycji. W tych okolicznościach nie można upatrywać przesłanek do eliminacji kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, wnieśli E. i S. małżonkowie M., J. M. oraz Z. S., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2010 roku WSA w Łodzi odrzucił skargę E. M. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W ocenie sądu przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem, bądź stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak: [...] o lokalizacji celu publicznego, polegającej na budowie linii kablowej w miejscu określonym tą decyzją, a przytoczonym wyżej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 2 oraz pkt 7 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, ale wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ramach postępowania nadzorczego nie ma zatem ani proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. W jego ramach dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, co sprawia, że w rozważanym przypadku kontrola ta ogranicza się jedynie do oceny, czy decyzja z dnia [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, rażąco naruszała przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie których została wydana. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W odniesieniu do terminu wskazanego w tym przepisie wyjaśnić wypada, iż z uwagi na ochronę praw stron postępowania dotyczącego lokalizacji inwestycji celu publicznego, a prowadzonego w sposób szczególny (wszak nie zawiadamia się stron pisemnie), wbrew dosłownemu brzmieniu art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu należy przyjąć, że 12-to miesięczny termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009r. w sprawie o sygn. akt II OSK 715/08, www. orzeczenia. nsa.gov.pl). Zatem po upływie 12-tu miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nie dają organom podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została ogłoszona przez obwieszczenie w dniu 4 lipca 2005r. (k-14 akt administracyjnych), a więc w świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że termin do stwierdzenia nieważności upłynął z dniem 28 lipca 2006r., zatem jeszcze przed złożeniem przez skarżących wniosku z dnia 18 stycznia 2010r. o stwierdzenie nieważności. W tych okolicznościach organ nie miał innej możliwości jak odmówić stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Już powyżej omówiona przesłanka dotycząca czasowego ograniczenia była wystarczająca do odmowy przez Kolegium stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także wskazane przez skarżących przyczyny nie mogły odnieść innego skutku. Wspomniany przez skarżących we wniosku obszar oddziaływania jest elementem obligatoryjnym wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 2 punkt 1 u.p.z.p.), nie zaś elementem decyzji. Bowiem po myśli art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jedynie wyżej wskazane elementy są obligatoryjnymi składnikami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc zarzut strony skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Należy również wskazać, że ustawowy wymóg sporządzenia projektu przez osobę uprawnioną dotyczy tylko decyzji, a nie wniosku inwestora, jak sugerują skarżący (art. 50 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego, a autorstwo powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Ponadto niezbędny jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Na podstawie akt sprawy można jednoznacznie stwierdzić, że projekt decyzji z dnia [...] został sporządzony przez architekta B. K., wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...], a więc osobę uprawnioną zgodnie z powołanym przepisem. Na decyzji widnieje też podpis wyżej wskazanej osoby. W tej sytuacji także i ten zarzut nie jest zasadny. Na marginesie należy dodać, iż do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może dojść tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Przepisy materialne muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności, a takiej w odniesieniu do decyzji ustalających inwestycje celu publicznego nie można wskazać w obowiązującym systemie prawa. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wspomniana wcześniej decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...], znak: [...] o lokalizacji celu publicznego rażąco narusza przepis art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] w P. Wskazana nieruchomość jest terenem zamkniętym, zgodnie z treścią decyzji nr [...] w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, wydanej przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w dniu 28 grudnia 2000r. (Dz. Urz. MTiGM Nr 7, poz. 49). Zgodnie bowiem z treścią wskazanego art. 51 ust. 3 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych decyzję wydaje wojewoda. Jednakże jak zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z uwagi na upływ 12 – to miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w dniu [...]. przez Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi. m.o.