III SA/Wr 700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), , Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę. W dniu [...] r. T. G. (zwany w dalszej części uzasadnienia "skarżącym") złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Dnia [...] r. do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie skarżącego, w sprawie przekazania działek rolnych w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego zgodnie z którym, skarżący przekazał [...] - K. G. grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], natomiast K. G. przekazała T. G. działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i [...]. Zgodnie z oświadczeniem K. G. przekazała wymienione wyżej działki w zakresie prawa użytkowania rolniczego, zobowiązań ONW i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego skarżącemu. Skarżący przekazane działki przyjął i zobowiązał się do kontynuowania na nich przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W dniach [...] r. i [...] r. w gospodarstwie strony wykonano kontrolę na miejscu, podczas której nie stwierdzono w gospodarstwie strony nieprawidłowości, które mogłyby mieć wpływ na płatność (protokół nr [...]). W dniu [...] r. skarżący złożył zmianę do wniosku, wskazując, że zmiana ta dotyczy sezonu [...]. Wyjaśnił, że nie domaga się płatności do przejętych działek, ponieważ płatności te przyznano poprzedniemu użytkownikowi. Jednocześnie wniósł o odmowę przyznania mu płatności za rok [...] do nowoprzejętych działek i umorzenie postępowania wszczętego na podstawie tego wniosku jako bezprzedmiotowego. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał skarżącemu płatność za rok 2009 w łącznej wysokości [...] zł, nie uznając działek przejętych na podstawie umowy z dnia [...] r. od K. G. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący uchybił terminowi na złożenie wniosku w terminie 35 dni od dnia przekazania części gospodarstwa. Skutkiem tego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową w zakresie przejętych gruntów. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez producenta rolnego, decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.Urz.UE L Nr 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w przypadku gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...), na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części (...), jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych (ust. 2). Na podstawie ust. 3 tego przepisu, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej. Organ odwoławczy wyjaśniał dalej, że aby uznać za skuteczne przejęcie płatności przez przejmującego działki rolne należy spełnić wszystkie te przesłanki łącznie. A zatem po pierwsze rolnik przejmujący zobowiązanie i płatności powinien złożyć kierownikowi biura powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności, po drugie należy złożyć wyraźne zobowiązanie przejmującego do kontynuowania realizacji programu rozpoczętego przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa lub jego części, po trzecie do wniosku należy dołączyć kopię umowy, na podstawie której nastąpiło przeniesienia posiadania gospodarstwa lub jego części, a po czwarte należy w tym zakresie dochować 35-dniowego terminu liczonego od dnia przeniesienia posiadania. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową, a więc wygaśniecie uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] r. skarżący złożył oświadczenie przejmującego w związku ze zobowiązaniem z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Do powyższego oświadczenia producent dołączył umowę przekazania prawa użytkowania z dnia [...] r., z której wynika, iż wszystkie wymienione w niej działki zostały przekazane przez K. G. na rzecz T. G. Zdaniem organu, datą przekazania posiadania przedmiotowych działek należy uznać w tym przypadku datę zawarcia umowy, bowiem tylko wyraźny zapis umowy może wskazywać na inną datę przeniesienia posiadania. Umowa zawarta pomiędzy K. G. a skarżącym nie zawiera takich szczególnych zapisów, powoływanie się więc przez stronę na datę [...] r. czy też [...] r. jako faktycznego i skutecznego przekazania działek nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 35 - dniowy termin na złożenie wniosku wraz wymaganymi załącznikami przez skarżącego upłynął w dniu [...] r. Wniosek, o którym natomiast mowa w omawianym przepisie strona złożyła dopiero w dniu [...] r., a zatem kolejne 35 dni po upływie materialnego terminu. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać argumentu strony, iż termin ten nie ma w tym postępowaniu zastosowania, bowiem przekazanie działek nastąpiło przed dniem złożenia wniosku, a ustawodawca nie dopuścił w przypadku przeniesienia gruntów uczestniczących w programie rolnośrodowiskowym żadnych wyjątków. Literalna wykładnia § 14 wprost wskazuje, iż sytuacja w jakim stadium rozpatrzenia jest wniosek i za jaki rok gospodarczy jest bez znaczenia, a 35 - dniowy termin musi zostać dochowany bez względu na to czy w sprawie została już wydana decyzja czy też nie. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe w regulacjach dotyczących przejęcia zobowiązań, a co za tym idzie uprawnienia do uzyskiwania płatności nie czyni w żadnym miejscu wyjątków, i nie ogranicza jego stosowania w stosunku do przypadku zaistniałego w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] r. złożył oświadczenie przejmującego w związku ze zobowiązaniem z tytułu położenia gospodarstwa na obszarach ONW. Organ podkreślił, że oświadczenie to dotyczyło innego programu, podlegającego odrębnym regulacjom prawnym. Dokument ten był poprawny a zatem nie było podstaw do wzywania producenta do jego zmiany bądź uzupełnienia, a skarżący na mocy odrębnej decyzji uzyskał do przejętych działek płatność ONW. Odnośnie żądania strony, o wydanie stosownej decyzji poprzez oddalenie wniosku strony o płatność za rok [...], złożonego w dniu [...] r. organ podniósł, że brak było ku temu podstaw, a organ I instancji słusznie dołączył zmianę do wniosku do akt sprawy za rok 2009. Sprawa o płatności rolnośrodowiskowe za rok [...] została rozstrzygnięta przez Kierownika BP ARiMR w O. Przyznana stronie pomoc za ten okres nie uwzględnia przejętych w dniu [...] r. od K. G. gruntów. Ponieważ wniosek zawierający przejęte od K. G. grunty został złożony także po dniu wydania dla tego producenta decyzji za rok [...] ([...] r.), przejęcie to miałoby skutek w odniesieniu do przysługującej stronie pomocy za rok 2009. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do odrębnego orzekania w tym zakresie, bowiem producent rolny za każdy kolejny rok realizacji programu otrzymać może tylko jedną decyzję rozstrzygającą o przysługującej płatności. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie uprawnienia strony do płatności za rok [...], stanowiłoby kwalifikowaną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że organ pierwszej instancji trafnie ustalił i w sposób przekonujący uzasadnił, że w niniejszej sprawie płatność z tytułu kontynuacji planu nie mogła być przyznana na grunty przejęte od K. G., bowiem przejmujący nie dochował materialnoprawnego terminu do złożenia wymaganych dokumentów Kierownikowi BP ARiMR w O. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podjął zobowiązanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego przez 5 lat w [...] roku, na podstawie i o treści określonej przez rozporządzenie rolnośrodowiskowe w wersji obowiązującej w [...]r. W czasie kilku lat realizacji programu wydano szereg nowelizacji tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, oceniając postępowanie strony, jako producenta rolnego, korzystającego z pomocy, organy winne stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w chwili przystępowania do programu, a nie z uwzględnieniem późniejszych nowelizacji. Dodatkowo podniósł, że płatność za [...] rok do spornych działek została przyznana ostateczną decyzją administracyjną i wypłacona uprawnionej osobie. Skarżący również uzyskał ostateczną decyzję przyznającą mu płatność rolnośrodowiskową za [...]r. W ten sposób postępowanie za [...] rok zostało zakończone i nie ma możliwości, aby organ podejmował jakiekolwiek dodatkowe rozstrzygnięcia administracyjne w zakresie wniosków o płatności za ten rok na rzecz skarżącego, w trybie zwyczajnym. Skarżący wskazał również, że w przypadku przeniesienia posiadania działek objętych programem przed upływem terminu składania wniosków za dany rok przejmujący działki składa normalny wniosek o płatność za dany rok, a przekazujący działki wycofuje ewentualnie złożony wniosek, jako bezprzedmiotowy. W przypadku przejęcia działek, płatność przysługuje temu podmiotowi, który w terminie składania wniosków złoży wniosek, lub ostatnią zmianę do wniosku. W ocenie skarżącego, należy rozróżnić wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, od odrębnych uprawnień do odrębnego wnioskowania o płatności za realizację kolejnego roku programu. Jeśli zobowiązanie nie zostanie dotrzymane w którymś roku realizacji programu, płatność za rok "niedotrzymania" nie jest przyznawana, a płatności za poprzednie lata są windykowane. Rezygnacja przez rolnika z przywileju uzyskania płatności za któryś z sezonów realizacji programu, lub odmowa przyznania płatności za taki rok z powodu niewypełnienia wymogów formalnych w danym roku, powoduje niezrealizowanie przywileju za dany rok, ale nie rodzi żadnych skutków prawnych za lata następne. Jedynie zaniechanie warunków realizacji programu, zdefiniowanych w Planie Działalności Rolnośrodowiskowej, powoduje przerwanie programu i skutkuje odmową przyznania płatności za lata następne. Zdaniem strony niezłożenie wniosku o płatność za dany rok (lub złożenie poza terminem) skutkuje jedynie utratą przywileju ubiegania się o płatność za dany rok. Jak podniósł skarżący, prawo nie przewiduje składania organowi jakichkolwiek "wniosków o przeniesienie zobowiązania", a wymaga jedynie składania wniosków o płatności za kolejne lata realizacji programu i przedkładania organowi kopii umów, w przypadku przeniesienia zobowiązania po przejęciu działek. Autor skargi podkreślił również, że wszelkie jego działania podejmowane były po wcześniejszej konsultacji z pracownikiem organu, w tym również złożenie w [...] r. wniosku, ze wskazaniem, że dotyczy on sezonu [...]. Strona wywodziła, że skoro złożył we właściwym terminie poprawny wniosek o płatność za 2009.r., to wniosek ten powinien być rozpatrzony wyłącznie w oparciu o tą okoliczność. Sprawa wymaganego przez organ wniosku o płatność za [...]r., złożonego po terminie, powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Wniosek złożony nawet po terminie musi być rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym odpowiedniego sezonu programu wskazanego w tym wniosku. Rozpatrywanie wniosku dotyczącego sezonu [...], w postępowaniu z wniosku dotyczącego 2009 r., jest zdaniem strony rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy rolne. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). W świetle przedstawionych powyżej przesłanek stwierdzenia legalności aktów administracyjnych, uznać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, choć z innych powodów niż przedstawione przez organ w jej uzasadnieniu. Przedmiotem sporu jest odmowa przyznania skarżącemu płatności pomocowych do gruntów rolnych, przejętych w drodze umowy zawartej w dniu [...] r. przez skarżącego z [...] – K. G. Organy rolne obu instancji nie miały wątpliwości co do prawidłowości i skuteczności prawnej zawartego porozumienia. W wydanych decyzjach zarzucono skarżącemu jedynie przekroczenie 35-dniowego terminu do złożenia stosownego oświadczenia, wymaganego do przejęcia i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego i - co należy wyraźnie podkreślić – stanowisko to było prawidłowe. Jednakże, uwadze organów agencji rolnej obu instancji uszedł fakt, że przedstawiona przez skarżącego umowa przejęcia użytkowania gruntów zawarta została przez skarżącego z [...], której jest przedstawicielem ustawowym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, właśnie charakter umowy z dnia [...] r. jest rozstrzygający dla rozpoznawanej sprawy. Na jej podstawie [...] skarżącego, przekazała [...] w użytkowanie grunty rolne objęte programem rolnośrodowiskowym. Faktem znanym Sądowi z urzędu (z innych spraw rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, np. [...] i [...]) wynika, że przekazująca grunty – K. G. urodziła się w dniu [...] r., a zatem w chwili zawierania umowy nie była osobą pełnoletnią. Zresztą, z samej treści umowy wynika, że zgodę na przekazanie gruntów w imieniu małoletniej K. G. wyrazili jej przedstawiciele ustawowi – [...] B. G. i skarżący – T. G. Tymczasem, przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) zwanej w dalszych częściach uzasadnienia w skrócie jako "k.r.o.", regulujące stosunki majątkowe pomiędzy rodzicami i dziećmi, jednoznacznie przesądzają w art. 98 § 2 i art. 101 § 3 k.r.o., że żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka przy czynnościach prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania, precyzując dodatkowo we wspomnianym przepisie art. 101 § 3 k.r.o., że rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko. Miernikiem czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest ciężar gatunkowy dokonywanej czynności, jej skutki w sferze majątku małoletniego, wartości przedmiotu danej czynności oraz szeroko pojęte dobro dziecka i ochrona jego interesów życiowych. Konsekwencją braku zezwolenia Sądu opiekuńczego z art. 101 § 3 k.r.o. jest nieważność dokonanej czynności (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 30 kwietnia 1977 r., III CZP 73/76 - OSNCP z 1978 r., nr 2, poz. 19). W rozpoznawanej sprawie, omawianą umową z dnia [...] r. małoletnia K. G. przekazała [...] – skarżącemu w niniejszej sprawie – [...] działek rolnych w bezpłatne użytkowanie, a skarżący – jako [...] i przedstawiciel ustawowy małoletniej zobowiązał się działki te wykorzystywać rolniczo. Bez wątpienia rozporządzenie tak znacznym majątkiem dziecka i to bez powstania przysporzenia majątkowego po stronie dziecka, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. W myśl zatem powołanych wyżej przepisów, skarżący, chcąc przejąć w sposób prawidłowy od [...] grunty w użytkowanie, musiał uzyskać na to zgodę sądu rodzinnego. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby strona taka zgodę uzyskała. Zatem, organy rolne rozpoznając wniosek skarżącego o kontynuację przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, winny uznać przedstawione porozumienie w sprawie przekazania do użytkowania gruntów, za nieważne. Konsekwencją zaś takiej konstatacji, winno być zaś, co zresztą zostało prawidłowo zrobione przez organy, aczkolwiek z innych powodów, przyznanie skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, bez uwzględniania przy obliczaniu należnej kwoty pomocy areału przejętych działek. W tym miejscu jednak podkreślić należy, że nawet w przypadku przyjęcia, tak jak zrobiły organy rolne w rozpoznawanej sprawie, że na podstawie przedstawionej umowy faktycznie doszło do przejęcia działek, to niewątpliwie skarżący przekroczył 35-dniowy termin, od dnia przekazania części gospodarstwa, na złożenie wniosku kontynuacyjnego i z tego powodu prawidłowo przyznano stronie płatności za 2009 r. w pomniejszonej wysokości, nie uwzględniając do płatności przejętych w drodze umowy z dnia [...] r. gruntów. Niemniej, całość rozstrzygnięcia bez wątpienia odpowiada prawu, bowiem skoro umowa przeniesienia posiadania gruntów przedstawiona organom rolnym jest nieważna i do takiego przeniesienia w ogóle nie doszło, nie mogły zostać one uwzględnione przy płatnościach rolnośrodowiskowych ani za [...] ani za 2009 r. Badana decyzja odpowiada prawu, a błąd organu, polegający na uznaniu umowy za ważną, w wyniku dalszych działań organu, pozostał bez wpływu na końcowy wynik sprawy (a tylko takie naruszenie mogłoby po myśli art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. spowodować uchylenie decyzji), dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.