II OSK 1771/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 104/10 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie drogi wewnętrznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnej przebudowy drogi wewnętrznej – ulicy [...] w Warszawie. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. i umorzył postępowanie I instancji wszczęte na wniosek skarżącego w sprawie dotyczącej drogi wewnętrznej [...] w rejonie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., jako podmiotu nieuprawnionego do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją wydaną w I instancji na wniosek J.R. odmówiono Miastu Stołecznemu Warszawa nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dotyczących przedmiotowej drogi wewnętrznej ze względu na brak jakichkolwiek robót budowlanych wskazujących na zmianę geometrii ulicy [...]. Podkreślił, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było właściwe ustalenie stron postępowania, albowiem złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanej strony jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie zbadał tego czy podmiot inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia takiego postępowania. Skarżący jest użytkownikiem działki oznaczonej nr [...] oraz współwłaścicielem działki o numerze [...], które położne są przy ulicy [...] w W. Działki te nie graniczą bezpośrednio z posesją położoną przy ul. [...] w W. stanowiącą współwłasność D. i T.W. Inwestycje wykonane na terenie posesji przy ul. [...] w W. i obok tej nieruchomości w żaden sposób nie oddziałują na posesję położoną przy ulicy [...]. Niezależnie od powyższego podkreślono, że organ I instancji nie skierował wydanej przez siebie decyzji do pełnomocników T.W., pomimo że stosowne pełnomocnictwo zostało złożone do akt I instancji. Za niezrozumiałe uznano to, że organ I instancji jako adresata swojej decyzji wskazał Miasto Stołeczne Warszawa w sytuacji, kiedy rozpatrywał wniosek skarżącego. Wyjaśniono jednocześnie, że umorzenie wadliwego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek podmiotu do tego nie legitymowanego nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek podmiotu uprawnionego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wskazał, że jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego jakim jest droga osiedlowa nosząca nazwę ulica [...]. W jego ocenie pominięto, że przedmiotowy obiekt budowlany i nieruchomość skarżącego znajdują się w obszarze objętym tym samym planem realizacyjnym wydanym dla tego samego osiedla domów jednorodzinnych i zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Urzędu Dzielnicy Gminy Warszawa, a ustalenia tego planu realizacyjnego i planu organizacji ruchu na tym osiedlu zostały naruszone wskutek samowolnej zmiany geometrii ulicy [...] przez zmniejszenie planowanej tam ilości miejsc parkingowych. Ponadto pominięto, że adresatem decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego uczyniono Miasto Stołeczne Warszawa choć nie było ono w ogóle jego stroną i nie brało w nim udziału, Zdaniem skarżącego ulica [...] jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno użytkową wraz z tą jej częścią, która w planie zagospodarowania osiedla domów jednorodzinnych wybudowanego w rejonie ulic [...], [...] i [...] przeznaczona została na parking osiedlowy przewidziany do użytku publicznego. Projektowanie, budowanie i korzystanie z niej w konsekwencji nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w sprawie było następstwem pisma skarżącego z dnia 28 grudnia 2006 r., Z jego treści wynika, że autor domaga się wydania decyzji odnoszącej się do legalności budowlanej obiektów położonych przy ulicy [...] 6 polegającej na: 1) zmianie geometrii ulicy [...] spowodowanej przesunięciem jej krawędzi o około 2 metry i wykorzystanie pozyskanej w ten sposób powierzchni (przewidzianej w planie zagospodarowania na parking osiedlowy) do posadzenia drzew oraz krzewów, 2) wybudowanie podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego, 3) posadzeniu drzew w strefie kontrolowanej gazociągu średniego ciśnienia (20-30 cm od gazociągu) co jest naruszeniem warunków technicznych i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Z akt sprawy wynika, że kwestie poruszone przez skarżącego w pkt 2 stały się przedmiotem odrębnego postępowania, które zostało poddane kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt VIISA/Wa 1007/08. W sprawie niniejszej pozostaje zatem kwestia wykorzystania powierzchni gruntu przewidzianej 18 lat temu na parking osiedlowy (który nigdy nie został zbudowany) a obsadzonej przez małżonków W. drzewami i krzewami. To, że drzewa i krzewy zostały tamże posadzone jest niesporne. Przyznaje to nawet organ I instancji (str. 2 uzasadnienia decyzji z dnia 17 czerwca 2009 r.) Jeśli tak istotnie jest to powstaje pytanie czy skarżący jako mieszkaniec tego samego osiedla i właściciel domu znajdującego się przy tej samej ulicy, co dom małżonków W. ma interes prawny w żądaniu likwidacji nasadzeń, o których mowa i czy jego źródłem mogą być zapisy znajdujące się w planie realizacyjnym wydanym dla istniejącego osiedla domów jednorodzinnych a zatwierdzonych decyzją z dnia 13 listopada 1992 r. wydaną przez Urząd Dzielnicy Gminy Warszawa Wola. W ocenie Sądu I instancji, na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Plan realizacyjny nie nakładał bowiem obowiązku budowy parkingu. To, że osiedle domów powstało bez takiego parkingu mimo, że był przewidywany nie oznacza, że skarżący może domagać się korzystania czy też umożliwienia mu korzystania z czegoś czego nigdy nie było i czego aktualnie nie ma. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika nawet, aby ktokolwiek był zainteresowany realizacją tej inwestycji w przyszłości. Wynika natomiast to, że nie zmieniono geometrii ulicy [...] a usytuowanie ogrodzenia działki małżonków W. jest zgodne z jej granicami. Sąd I instancji zauważył ponadto, że od małżonków W. nie zależy w żaden sposób realizacja parkingu. Poza tym gdyby rzeczywiście miałby on być budowany to inwestor usunąłby nasadzenia względzie zleciłby usunięcie ich małżonkom W. Aktualnie nie ma więc ani uzasadnienia prawnego ani faktycznego aby likwidować znajdujące się tamże rośliny (kwestia ich wpływu na przebiegające rury gazociągowe była przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił błędną wykładnię prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przez pominięcie, że postępowanie zmierzające do likwidacji samowoli budowlanej (zarzut samowoli budowlanej postawiony został we wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2006 r., inicjującym postępowanie niniejsze), niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę i dlatego winien on mieć zastosowanie w tej sprawie do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo strony, jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności nie zastosował środka określonego w ustawie, w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie oraz decyzji jej poprzedzającej, pomimo tego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku organów administracji budowlanej był niewystarczający i budzący wątpliwości co do trafności przyjętych rozstrzygnięć, a także błędnie oceniony, przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie doszło do zmiany geometrii ulicy [...]. Zarzucił także pominięcie, że plan realizacyjny budowy osiedla zamieszkiwanego przez skarżącego, zatwierdzony decyzją Urzędu Dzielnicy Gminy Warszawa Wola z dnia [...] listopada 1992 r. przewidujący w ul. [...] budowę miejsc postojowych dla samochodów nie został zrealizowany wskutek samowolnego przesunięcia krawężnika części tej ulicy (przylegającej do działki [...] 6) na gruncie przeznaczonym na osiedlowe miejsca postojowe. W ocenie skarżącego doszło również do naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 §1 p.p.s.a., art. 141 §4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji własnych ustaleń co do stanu faktycznego, wykraczających poza granice sprawy oraz nie wskazanie, na podstawie jakich dowodów zebranych w sprawie niniejszej, Sąd ustalił, że nie doszło do zmiany geometrii ulicy [...]. Przedmiotem sprawy nie było żądanie likwidacji nasadzeń na gruncie przeznaczonym na jezdnię, nie była budowa parkingu ani też usytuowanie ogrodzenia nieruchomości [...] 6. Było nim natomiast samowolne wybudowanie krawężnika, powodujące niekorzystną zmianę geometrii ulicy [...] (jej zwężenie) oraz likwidację osiedlowych miejsc postojowych; Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – D. i T. W. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania określonym wnioskiem J.R. była samowola budowlana polegająca na przesunięciu krawężnika ulicy [...] w W. obok budynku mieszkalnego oznaczonego nr 6 przy tej ulicy, należącego do D. i T.W. i obsadzenie miejsca pierwotnie przeznaczonego na miejsca parkingowe ozdobnymi drzewami i krzewami. Następstwem tego była, zgodnie z twierdzeniem skarżącego, zmiana geometrii ulicy osiedlowej [...], w szczególności zmniejszenie znajdującego się w tym miejscu placu manewrowego. W sprawie bezspornie zostało ustalone, że małżonkowie W. nie zlikwidowali planowanego w czasie budowy osiedla mieszkaniowego parkingu przy ich posesji, bowiem parking ten nigdy nie został pobudowany. W miejscu tym posadzili natomiast ozdobne krzewy i drzewa, lecz nie można uznać tego za samowolę budowlana, gdyż nasadzeń takich nie uznaje się za roboty budowlane. Sporna natomiast była kwestia czy przesunęli oni krawężnik, zwężając w ten sposób ulicę [...]. Małżonkowie W. twierdzili, że krawężnik koło ich działki został usytuowany w czasie budowy ulicy [...], w 1993 r., gdy nie byli oni jeszcze wieczystymi użytkownikami tej nieruchomości i w oczywisty sposób nie mogli wówczas przesunąć tego krawężnika. Takich też ustaleń dokonał organ I instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ustalenia te kwestionuje skarga kasacyjna, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 141 § 4 tej ustawy a także art. 1 § 1 p.u.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie tego sporu nie było konieczne w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze względu na treść decyzji organu drugiej instancji. Bez względu bowiem na to, czy dokonano samowolnej przebudowy krawężnika ulicy [...] przy posesji nr 6 i kto tego dokonał skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym tej przebudowy. Stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest – zgodnie z art. 28 k.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma bowiem zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. II OSK 339/06 i z 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 650/07, zb. Lex nr 483242). W tej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, który w sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Zarzut ten był nadto w oczywisty sposób sprzeczny z jednocześnie postawionym zarzutem obrazy art. 28 k.p.a. Podstawą prawną do uznania za stronę postępowania może bowiem być tylko jeden z tych przepisów. Nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Przyjmuje się bowiem, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Pojawia się on wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. IV SA 2164/97, niepubl.). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r. sygn. I SA 1189/98 oraz z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. II SA 1355/98, niepubl.). Innymi słowy, interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Tak zdefiniowanego "interesu prawnego" nie można przypisać skarżącemu w rozpoznawanej sprawie. Należąca do niego nieruchomość nie graniczy z posesją małżonków W. przy ulicy [...] 6. Skarżący nie wykazał, by na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego przysługiwały mu jakieś uprawnienia do przedmiotu postępowania uzasadniające wszczęcie przez niego tego postępowania. Przymiotu strony postępowania nie daje mu fakt korzystania z ulicy [...] w W.. Takie korzystanie z ogólnodostępnej ulicy przysługuje niezidentyfikowanej ilości użytkowników. Skarżący musiałby wykazać się własnym, zindywidualizowanym interesem prawnym wymagającym ochrony, co w sprawie nie miało miejsca. Konsekwencją przyjęcia, iż wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego byłoby uznanie, że każdy korzystający z dróg publicznych może być stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowań dotyczących budowy dróg. Wniosek taki jest – oczywiście – nie do przyjęcia. Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona. Dlatego podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.