V SA/Wa 892/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi L. B.-T. i N. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca udziału w prawie wieczystego użytkowania działki gruntu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżących L. B.-T. i N. K. solidarnie kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odnawiającą obywatelkom [...], L. B. T. i N. K. wydania zezwolenia na nabycie udziałów równych po 0,1455 części prawa wieczystego użytkowania działki gruntu numer [...] o powierzchni 0,0175 ha położonej w [...] przy ulicy [...] stanowiącej własność Miasta [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. podniesiono następujące argumenty faktyczne i prawne: W ocenie organu nie stwierdzono okoliczności potwierdzających więzi Cudzoziemców z Polską. Okolicznościami tymi mogą być w szczególności: posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia, zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim, posiadanie zezwolenia na zamieszkiwanie na czas oznaczony z wyłączeniem zezwolenia udzielonego na podstawie art. 53 a ust 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, członkostwo w organie zarządzającym spółek z kapitałem zagranicznym czy wykonywanie na terytorium Polski działalności gospodarczej lub rolniczej, zgodnie z przepisami prawa polskiego. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wnioskodawcy nie legitymują się żadną z przesłanek, którymi kieruje się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy wydawaniu zezwolenia dla osób fizycznych. Nadto Wnioskodawczynie nie udowodniły okoliczności wynikających z art. 1 a ust 1 pkt 2 ustawy, wnioskodawczynie są zainteresowane nabyciem udziału w prawie wieczystego użytkowania działki z uwagi na fakt, iż są one córkami i spadkobierczyniami Z. Z. G., który był współwłaścicielem nieruchomości przy ulicy [...]. Na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta [...] Z. Z. G. utracił własność gruntu i wobec złożenia tzw. wniosku dekretowego w terminie pozostawał nadal współwłaścicielem budynku (po jego śmierci, a potem śmierci jego żony, współwłaścicielem budynku stały się Wnioskodawczynie). Jednakże z uwagi na fakt, iż do wniosku nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające związki wnioskodawczyń z Polską, zgodnie z przepisami ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], postanowił odmówić wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości. Podkreślono, że pełnomocnik strony skarżącej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosi brak ustosunkowania się do tego, że wnioskodawczynie w następstwie dziedziczenia ustawowego, są ex lege z mocy art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. współwłaścicielkami budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie. W ocenie organu nie można się zgodzić z zarzutami podnoszonymi przez stronę skarżącą albowiem w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r. w sprawie o sygn. akt V SA 1982/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kwestii wydania cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości stanowi art. 1 ust 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepis ten nie zawiera merytorycznych kryteriów wydania takiego zezwolenia, co oznacza że decyzja w tym przedmiocie pozostawiona została uznaniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Uznanie administracyjne nie jest wprawdzie wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego, jednakże kontrola ta jest ograniczona i sprowadza się w istocie do badania, czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także czy decyzja mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania i nie jest przejawem arbitralności działania organów administracji. Podkreślono, iż w Polsce nie ma przepisów zakazujących nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, natomiast występuje w tym zakresie kontrola Państwa w postaci wymogu uzyskania zezwolenia. Kontroli zgodności transakcji z interesem Państwa służy między innymi ustawowe upoważnienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do dokonywania odpowiednich sprawdzeń przed wydaniem decyzji, prawo domagania się od strony wnioskującej przedstawienia dowodów i informacji, jak również określanie w zezwoleniu specjalnych warunków, od których spełnienia będzie uzależniona możliwość nabycia nieruchomości. Wskazano również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji szeroko i przekonywująco uzasadnił przyczyny odmowy udzielenia wnioskodawczyniom zgody na nabycie nieruchomości od Miasta [...] także z punktu widzenia ukształtowanej od lat w tym zakresie polityki. Wskazał ustawowe okoliczności w jakich cudzoziemcy mogą uzyskać pozwolenie na nabycie nieruchomości w Polsce. Okoliczności te wynikają wprost z ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, a branie ich pod uwagę podyktowane jest interesem Państwa, którym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien się kierować. W przedmiotowej sprawie wnioskodawczynie posiadają obywatelstwo izraelskie, urodziły się w Izraelu, tam też mieszkają i w Izraelu znajduje się też centrum ich życia. Z dołączonych do akt postępowania dokumentów wynika, że oprócz przysługującego im uprawnienia do przyznania prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, nie posiadają w Polsce żadnych powiązań rodzinnych, nie prowadzą w Polsce działalności gospodarczej oraz nie zamierzają w niej stale mieszkać. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie kwestionuje uprawnienia wnioskodawczyń do dziedziczenia po zmarłych rodzicach praw i obowiązków stosownie do księgi czwartej kodeksu cywilnego, na które składają się m.in. prawo własności rzeczy ruchomych i nieruchomości (w tym odrębna własność lokali i odrębna własność budynków), udział we współwłasności, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe. W przedmiotowej sprawie należy jednak zauważyć, iż w dacie otwarcia spadku wnioskodawczynie nie nabyły z mocy ustawy udziałów w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, gdyż w dacie otwarcia spadku prawo to jeszcze nie powstało, ale nabyły jedynie uprawnienie do przyznania im odpowiednich udziałów w prawie wieczystego użytkowania tej działki gruntu (prawa własności czasowej) o którym mowa w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stolecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Uprawnienie to jest uznane za prawo zbywalne i dziedziczne i może być przeniesione na inną osobę w drodze jego sprzedaży. Z uwagi na fakt, iż w skład masy spadkowej wchodzi wyżej wymienione uprawnianie, w wyniku którego na rzecz wnioskodawczyń może zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego w udziałach do części gruntu, skarżące zobowiązane były wystąpić do ministra właściwego do spraw wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie niniejszej nieruchomości. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabyciem nieruchomości w rozumieniu ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Dlatego również w tym przypadku Wnioskodawczynie są obowiązane zastosować się do przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Gdyby bowiem w dacie śmierci ojcu wnioskodawczyń przysługiwało prawo użytkowania wieczystego działki gruntu, to zgodnie z treścią art. 7 ust 2, przepisy ustawy nie miałyby w tym przypadku zastosowania, z uwagi na fakt, iż przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie stosuje się do nabycia nieruchomości w drodze dziedziczenia przez osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego. Jednakże w przedmiotowej sprawie wnioskodawczynie winny legitymować się zezwoleniem na nabycie przedmiotowej nieruchomości, albowiem jej nabycie nie następuje w drodze spadkobrania lecz w drodze zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust 3 tego przepisu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takie ograniczenie wprowadzone zostało właśnie ustawą o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Poza tym przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie niweczą istoty prawa własności, lecz wprowadzają pewnego rodzaju ograniczenia mając na uwadze konieczność zagwarantowania ochrony prawa własności w aspekcie pewności obrotu prawnego i obowiązku legitymowania się przez cudzoziemców trwałymi i stabilnymi związkami z Polską, a także przedstawienia w tym zakresie odpowiedniej dokumentacji. Podkreślono, że ustawa zawiera otwarty katalog przesłanek, a organ prowadzący postępowanie w granicach uznania administracyjnego ma możliwość przyjęcia, także innych okoliczności, jako spełniających warunek związków z Polską, jednakże wykonywanie tego uprawnienia nie może być realizowane w oderwaniu od generalnej zasady ochrony interesu społecznego. Za przyjęciem okoliczności potwierdzających więzi z Polską określonych w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców przemawia interes społeczny, będący wartością nadrzędną w sprawach o wydawanie zezwoleń cudzoziemcom na nabycie nieruchomości. Przypomniano, że jako dokumenty potwierdzające związki wnioskodawczyń z Polską zostały złożone do akt postępowania między innymi: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] I Wydział Cywilny (sygn. akt I Ns 1453/2) z dnia 2 października 2003 roku o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. Z. G. zmarłym dnia 8 sierpnia 1988 r. w [...] oraz świadectwo zaślubin z 20 kwietnia 1948 r. dotyczące rodziców wnioskodawczyń, z którego wynikało, że dziadkowie wnioskodawczyń mieszkali w [...] (N. i L.) oraz w [...] (C. i R.). Fakt zamieszkiwania przodków wnioskodawczyń w Polsce nie potwierdza jednak ich polskiego pochodzenia czy też posiadania polskiej narodowości. W ocenie organu okoliczności, na które powołują się wnioskodawczynie oraz przedstawiony materiał dowodowy nie uzasadniają spełnienia wymogu z art. 1 a ust 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Fakt, iż art. 1 a ust 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zawiera jedynie otwarty katalog przesłanek oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma możliwość przyjęcia, w granicach uznania administracyjnego, także innych okoliczności jako spełniających warunek związków z Polską. Katalog przykładowy jaki został wskazany w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, będący punktem odniesienia w takich wypadkach zawiera przesłanki o określonym ciężarze gatunkowym, świadczące o poważnych, trwałych i realnych związkach z naszym krajem o charakterze osobistym lub gospodarczym. Dlatego też nie wystarczy wykazanie przez cudzoziemca jakiejkolwiek więzi z Polską lecz więzi o określonym ciężarze gatunkowym. Decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżyły cudzoziemki wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji która ją poprzedzała, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zajął stanowisko, iż przedmiotowe zezwolenie jest decyzją tzw. uznaniową, powołując się na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. (V SA 1982/98), który zapadł w innym stanie prawnym. Jednakże obecnie w świetle art. 1a ust 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców decyzja w przedmiocie zezwolenia ma charakter związany, jeżeli zostaną spełnione wymienione w tym przepisie warunki. Świadczy o tym treść art. 1a ust 1 zd. 1: "Zezwolenie (...) jest wydawane na wniosek cudzoziemca, jeżeli". Minister ma zatem obowiązek wydania zezwolenia przy spełnianiu przez wnioskodawcę określonych warunków. Czymś zupełnie innym jest natomiast swobodna ocena dowodów, która nie może jednak oznaczać uproszczonej i dowolnej oceny materiału dowodowego, co wystąpiło w toku postępowania w sprawie niniejszej. W trakcie postępowania na okoliczność istnienia więzi wnioskodawczyń z Polską podniesiony był argument – że są one jako spadkobierczynie poprzedniego właściciela nieruchomości - z mocy art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. współwłaścicielkami budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie, przy czym okoliczność ta, nie wymaga osobnego dowodu i powinna być traktowana jako fakt powszechnie znany i znany organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji faktu współwłasności budynku zresztą nie neguje. W ocenie skarżącego stanowisko, że własność nieruchomości budynkowej w Polsce nie jest wystarczającym potwierdzeniem więzi z Polską jest całkowicie niezrozumiałe, zwłaszcza że własność jest jedną z konstytucyjnych wolności i jednym podstawowych praw ekonomicznych człowieka. Strona skarżąca podniosła że: Po pierwsze – zgodnie z art. 235 § 2 k.c., własność budynku jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Aczkolwiek "dekret warszawski" (a potem Prawo rzeczowe z 1946 r.) przewiduje odrębną własność budynku, to oderwanie jej od użytkowania wieczystego gruntu ma charakter tymczasowy, tzn. trwa do załatwienia tzw. wniosku dekretowego; po decyzji pozytywnej powstaje stan przewidziany w art. 235 § 2 k.c., po decyzji negatywnej – budynek staje się własnością Miasta Stołecznego Warszawy (lub Skarbu Państwa). Po wtóre – adresatami decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...], poza mocodawczyniami są inne osoby. Zaskarżona decyzja narusza również ich prawa wynikające z decyzji Prezydenta Miasta [...], ponieważ uniemożliwia zawarcie z tymi osobami umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Niemożliwy jest bowiem stan, w którym część nieruchomości gruntowej, określona udziałem ułamkowym, stanowi przedmiot użytkowania wieczystego, a na pozostałej części wykonywane jest nadal prawo własności. Po trzecie – ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że budynek którego współwłaścicielkami są mocodawczynie, jest posadowiony w ostrych granicach działki gruntu objętej wnioskiem o zezwolenie na nabycie udziałów. Budynek ten pozostawał we władaniu [...]. Przejęcie obecnie budynku przez współwłaścicieli bez jakiegokolwiek prawa do gruntu oznacza w przypadku skarżących faktyczne uniemożliwienie wykonywania prawa własności. Po czwarte - zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] są w istocie rozstrzygnięciami sprzecznymi. Zaskarżona decyzja powoduje przy tym, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...], czyli decyzja wykonalna w rzeczywistości staje się decyzją niewykonalną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ust 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. Nr 167 z 2004 r. poz. 1758 – tekst jedn.), nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej a w przypadku nieruchomości rolnych jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. W myśl art. 1a ust 1 ustawy zezwolenie jest wydawane na wniosek cudzoziemca jeżeli: 1) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się temu względu polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. 2) wykaże on, że zachodzą okoliczności potwierdzające jego więzi z Rzeczypospolitą Polską. Jak wynika z art. 1a ust 2 ustawy okolicznościami potwierdzającymi więzi cudzoziemca z Rzeczypospolitą Polską mogą być w szczególności: a) posiadanie polskiej narodowości lub polskiego pochodzenia, b) zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej, c) posiadanie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z wyłączeniem zezwolenia udzielonego na podstawie art. 53 a ust 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, zezwolenia na osiedlenie się lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, d) członkostwo w organie zarządzającym przedsiębiorców wymienionych w art. 1 ust 2 pkt 4. e) wykonywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej lub rolniczej zgodnie z przepisami prawa polskiego. Podkreślenia wymaga to, że podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 1 ust 1 ustawy Minister (wbrew temu co twierdzi skarga) działa na zasadach uznania administracyjnego. Problematyka tegoż uznania została wyczerpująco omówiona tak w judykaturze jak i w nauce prawa administracyjnego. Generalnie stwierdzić trzeba, że jest zgoda co do tego, iż uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są bowiem określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą wydania decyzji (postanowienia) o charakterze uznaniowym. Jest to szczególnie istotne w sytuacji kiedy organ ma pozbawić obywatela praw, nałożyć na niego obowiązek bądź odmówić obywatelowi skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. nr wyroki WSA w Warszawie wydane w sprawach o sygn. akt V SA/Wa 394/10, V SA/Wa 1385/07, oraz wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. sygn. akt V SA 1982/98). Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotem sporu jest w istocie wykładnia przepisu art. 1 a pkt 2 ustawy. Zdaniem autora skargi własność całości bądź część nieruchomości budynkowej w Polsce którą wykazały skarżące jest wystarczającym potwierdzeniem ich więzi z Polską. Organ z kolei prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, iż do wniosku nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające związki skarżących z Polską. W ocenie organu własność (współwłasność) nieruchomości budynkowej w Polsce która przysługuje cudzoziemcowi nie przesądza bowiem automatycznie o tym, że łączą go z Polską więzi w rozumieniu w/w przepisu. W ocenie sądu ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Odmowa wydania zezwolenia na nabycie udziału części prawa wieczystego użytkowania działki gruntu na którym znajduje się budynek którego skarżące są współwłaścicielami w ułamkowych częściach uniemożliwia de facto korzystanie przez nie z prawa współwłasności nieruchomości budynkowej. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia a jej zaakceptowanie byłoby w istocie aprobatą niczym nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące prawo własności. Sąd stoi poza tym na stanowisku, że cudzoziemiec niezależnie od tego czy posiada polską narodowość bądź też polskie pochodzenie jest związany z Rzeczypospolitą Polską zawsze wtedy kiedy jest właścicielem bądź współwłaścicielem nieruchomości (gruntowej lub budynkowej) znajdującej się na obszarze Polski. Prawo własności stwarza bowiem więź nie tylko z przedmiotem tego prawa, ale i z miejscem w którym ów przedmiot się znajduje i to niezależnie od tego czy właściciel (współwłaściciel) chce swoją własność (współwłasność) zachować czy też zamierza się jej wyzbyć. Istotą omawianego prawa jest bowiem możliwość swobodnego dysponowania nim o ile nie stoją temu na przeszkodzie przepisy szczególne. W ocenie Sądu w realiach sprawy niniejszej organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Zważywszy na istniejące okoliczności faktyczno-prawne winien był bowiem wniosek skarżących uwzględnić: Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.