I OSK 661/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 636/10 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 636/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami – Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga-Południe z dnia [...] lutego 1989 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste nieruchomości o pow. ogólnej 1.180.717 m2, w części dotyczącej nieruchomości przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 32.546 m2 (dawne działki nr [...] i [...]). Stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organy uzasadniły tym, że nieruchomość była własnością i znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych na podstawie umów nabycia, sporządzonych w formie aktów notarialnych z dnia 27 kwietnia, 1 czerwca, 10 czerwca i 22 czerwca 1938 r. Zdaniem organów przekazanie w użytkowanie wieczyste gruntu, którego stan prawny był uregulowany na rzecz innego podmiotu stanowiło rażące naruszenie ww. przepisu. Oddalając skargę Spółdzielni Mieszkaniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja z dnia [...] lutego 1989 r. rażąco narusza prawo, bowiem w jej wyniku doszło do sytuacji, że do nieruchomości istniały dwa konkurencyjne tytuły prawne. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Sądu Rejonowego z [...] lutego 1996 r., z którego wynika, że prawo własności nieruchomości wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa w osobie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie na podstawie aktów notarialnych przedwojennych – podkreślił Sąd. Na mocy art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, w tekście jednolitym z 1991 r. art. 80 ust. 2, istniała możliwość przekazania gruntów posiadaczom spełniającym przesłanki przewidziane w tym przepisie – wywodził dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny i stwierdził, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dot. art. 80 ust. 2 ww. ustawy, że choć przepis nie zawiera zapisu dotyczącego ochrony praw osób trzecich, to jednak zasada ta obowiązywała przy uwłaszczeniu dokonywanym na podstawie różnych przepisów. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro Polskie Koleje Państwowe nabyły prawo do gruntu na podstawie aktów notarialnych, które mogły być dowodem na istnienie prawa zarządu, to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do takiego gruntu jest rażącym naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy w gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Reprezentowana przez adwokata, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 87 ust. 2 (w późniejszym tekście t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 – art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 t.j. ze zm.) – dalej: ustawy o g.g.i w.n., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie nie spełniła warunków uzyskania prawa użytkowania wieczystego określonych w dyspozycji tej normy prawnej; b) art. 33 ust. 2 ustawy o g.g.i w.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, że doszło do przekazania w zarząd Polskich Kolei Państwowych (dalej: PKP) nieruchomości opisanej w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Praga Południe z dnia [...] lutego 1989 r. pomimo braku spełnienia ku temu przesłanek, co z kolei skutkowało niemożnością oddania tego gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"; c) art. 38 ust. 2 ustawy o g.g.i w.n. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym uznaniu, że z mocy aktów notarialnych z 1937 i 1938 r. PKP nabyły prawo zarządu, co wyłączało możliwość oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniową "[...]"; d) art. 4 ust. 4 ustawy o g.g.i w.n. oraz art. 38 ust. 2 ustawy o g.g.i w.n. przez ich niezastosowanie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że możliwe było, w świetle dyspozycji tego przepisu, oddanie PKP nieruchomości opisanej w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Praga Południe z dnia [...] lutego 1989 r. w zarząd, 2. naruszenie przepisów Konstytucji RP w postaci art. 64 ust. 2 poprzez naruszenie prawnie chronionej ekspektatywy prawa majątkowego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie do uzyskania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. J. w Warszawie, opisanej w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Praga Południe z dnia [...] lutego 1989 r., 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest na oddalenie skargi, a mianowicie: a) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej: p.u.s.a., poprzez brak dostatecznego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do istoty skargi, którą w realiach niniejszej sprawy stanowi kwestia zawartości normatywnej i przesłanek zastosowania art. 4 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 2 (później art. 80 ust. 2) ustawy o g.g.i w.n; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że uzasadnienie orzeczenia nie zawiera odniesienia do istoty skargi, nie podaje, ani nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co wskazuje na nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pełnej oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej; c) art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 16, art. 77 § 1, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t.j.) – dalej: k.p.a. oraz w zw. z art. art. 4 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 38 ust. 2 i art. 87 ust. 2 (art. 80 ust. 2) ustawy o g.g.i w.n. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo zaistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji, 4. naruszenie przepisów Konstytucji RP w postaci art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, a przez to naruszenie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić, albowiem nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami – Urzędu Dzielnicowego Warszawa Praga-Południe o przekazanie w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nieruchomości, w tym przy ul. J., oznaczonej jako działka nr [...] – dawniej [...] i [...], wydana została na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – wersja w Dz.U. z 1985 r. Nr 12, poz. 99 – Wojewódzki Sąd Administracyjny posługuje się zamiennie art. 80 ust. 2 w wersji tej ustawy po tekście jednolitym z Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127. Artykuł 87 ust. 2 w wersji z Dz.U. z 1985 r., do takiej będzie się odnosić niniejsze uzasadnienie, stanowił, że posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 sierpnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Jak z przepisu tego wynika zasadniczą przesłanką przekazania gruntu państwowego jest jego posiadanie. Przepis ten, w czym zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, nie obligował właściwego organu do przekazania gruntu, ale dawał tylko taką możliwość, niemniej jednak jeśli postępowanie takie ten organ wszczął, ocenie podlegało to czy podmiot, na rzecz którego przekazanie miało nastąpić był posiadaczem gruntu państwowego. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest zbadanie czy decyzje są zgodne z prawem stanowiącym podstawę do ich wydania, w sprawie art. 87 ust. 2, ocenie podlega zatem, czy podmiot który został uwłaszczony spełniał przesłanki w nim wskazane. Wypełnienie normy art. 87 ust. 2 to wykazanie, że dany podmiot był posiadaczem gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymował się dokumentami o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej, nie wystąpił do 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego. Tylko niewykazanie istnienia takich wymogów, a mimo to uwłaszczenie, może być ocenione jako naruszające prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postępowaniu zakończonym decyzjami nadzorczymi, zaskarżonymi przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", przesłanki wymienione w art. 87 ust. 2 nie były w ogóle badane, a mimo to stwierdzona została nieważność decyzji z [...] lutego 1989 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni nieruchomości przy ul. J.. Organy nadzoru uznały, że do nieruchomości miały prawo Polskie Koleje Państwowe i pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd stwierdził też, że uwłaszczenie, dokonywane na jakiejkolwiek bądź podstawie nie może naruszać praw osób trzecich, nawet jeśli przepis stanowiący jego podstawę zapisu takiego nie zawiera. Zgodzić należy się co do zasady z takim stanowiskiem. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Jednak przez osoby trzecie należy rozumieć takie podmioty, które posiadają tytuł prawny do gruntu mającego podlegać uwłaszczeniu lub takiego tytułu utraconego z różnych przyczyn dochodzą, a uwłaszczenie odzyskanie tego tytułu uniemożliwiałoby. W sprawie niniejszej tytuł prawny przysługiwał Skarbowi Państwa na mocy aktów notarialnych nabycia nieruchomości przed II-gą wojną światową, natomiast Polskie Koleje Państwowe, które akty te podpisywały w imieniu Skarbu Państwa nie legitymowały się dokumentem ustanawiającym na ich rzecz jakiekolwiek prawo. Polskie Koleje Państwowe nie mogą być zatem traktowane jako osoba trzecia, której praw uwłaszczanie nie może naruszać. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na art. 38 ustawy o gospodarce gruntami, z którego miało wynikać, że zarząd powstać mógł na podstawie umów o nabyciu nieruchomości, jednak nie ocenił czy i jakie brzmienie w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej miał ten przepis i czy mógł on mieć znaczenie w sprawie uwłaszczenia Spółdzielni, zatem czy nawet zarząd Kolei mógłby być przeszkodą w uwłaszczeniu Spółdzielni jeśli grunt był w jej posiadaniu. Zważyć należy, że grunt stanowił własność Skarbu Państwa, który miał prawo decydowania komu i jakie prawo do gruntu może przyznać . Reasumując, stwierdzić należy, iż w postępowaniu nadzorczym nie wykazano, aby decyzja z [...] lutego 1989 r. o uwłaszczeniu Spółdzielni naruszała art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, zaś uznano, że w sprawie istniało prawo zarządu Polskich Kolei Państwowych, nie wskazując czy mogło ono być przeszkodą do uwłaszczenia, jako niebędące tytułem prawno-rzeczowym, a mimo to stwierdzono nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Oddalenie zatem skargi Spółdzielni w takim stanie naruszało prawo. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).