III SA/Wr 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie skierowania na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpatrując odwołanie P. B. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Działu Uprawnień Kierowców w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] r. ([...]) o skierowaniu P. B. na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w tej sprawie. Organ uznał bowiem, że w tym przypadku brak było podstaw prawnych do kierowania P. B. na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B. Z dokonanych ustaleń organu wynikało bowiem, że skierowanie P. B. na badania lekarskie w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. nastąpiło bez żadnego związku z jego uczestnictwem w ruchu drogowym, jako kierującego pojazdem. Decyzję II instancji zakwestionował Prokurator Okręgowy we W.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił decyzji naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wobec strony nie zachodzą okoliczności umożliwiające skierowanie go na badania lekarskie celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania przez wymienionego pojazdami mechanicznymi kategorii B, gdyż stwierdzone u niej uzależnienie od alkoholu manifestowane od kilku lat pod postacią utraty kontroli picia, objawów abstynencyjnych i psychicznego przymusu picia mimo szkodliwości, nie miało związku z kierowaniem pojazdami, a tylko taki związek mógłby stanowić podstawę do skierowania na przedmiotowe barania lekarskie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prokurator wskazał, że załączona do akt sprawy opinia sądowo-psychiatryczna jednoznacznie wskazuje, że strona jest osobą uzależnioną od alkoholu. Podnoszone w tej opinii okoliczności budzą zastrzeżenie co do stanu zdrowia strony, wpływając na wymaganą podczas kierowania pojazdem sprawność, koncentrację i szybkość reagowania. Wobec tego ewentualne zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony powinny być wyjaśnione poprzez skierowanie go na stosowne badania lekarskie. Prokurator Okręgowy powołał się na pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (sygn. akt III SA/WR 278/10; II SA/Bd 459/08), w których Sądy te przedstawiają stanowisko zbieżne z oczekiwaniami Prokuratora Okręgowego w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do skargi Prokuratora Okręgowego wnosi o jej oddalenie. Według organu, kluczowym zagadnieniem w tej sprawie administracyjnej była odpowiedź na pytanie, czy organ I instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do tego, aby skierować P. B. na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii B w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem przygotowawczym o popełnienie przestępstwa z art. 207 §1 kk., w trakcie którego zebrano dowody nasuwające istotne wątpliwości co do jego stanu zdrowia. Organ II instancji podkreślił, że po zbadaniu decyzji organu I instancji i uwzględniając literalne brzmienia art. art. 122 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie dopatrzyło się, aby takie przesłanki wystąpiły. Według organu, w świetle art. 122 ust. 1 pkt 4 tej ustawy niewątpliwe jest, że organ I instancji miał prawo rozważania celowości skierowania strony na badania lekarskie, po uzyskaniu z Prokuratury Rejonowej informacji i dokumentów nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia strony. Uprawnienie to potwierdza § 2 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15), określające przesłanki wydawania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie. Wynika z nich, że starosta wydaje decyzję o skierowaniu na badania lekarskie nie tylko na wniosek organów wymienionych w § 2 ust. 4 pkt 1-3 powołanego rozporządzenia (organy kontroli ruchu drogowego, powiatowe lub wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, egzaminatorzy). Przepis § 2 ust. 4 pkt 5 stanowi bowiem, że starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tym ostatnim przypadku nie ma znaczenia, z jakiego źródła pochodzą informacje czy zastrzeżenia co do stanu zdrowia określonej osoby. Już fakt powzięcia takiej informacji uprawnia starostę do wydania decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie, po ich uprawdopodobnieniu w toku postępowania właściwego dla tego rodzaju sprawy. W świetle tych regulacji organ stwierdził, że skierowanie na tego rodzaju badania dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy dotyczy kierującego pojazdem i tylko w przypadku nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. W związku z tym organ zwrócił uwagę na to, że powołany w podstawie prawnej (i w uzasadnieniu decyzji) przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym nie może mieć zastosowania w stosunku do strony, gdyż prowadzone przez Prokuraturę Rejonową postępowanie przygotowawcze nie miało żadnego bezpośredniego związku z sytuacją, która wskazywałaby, iż mamy do czynienia z kierującym pojazdem. Według organu II instancji, skierowaniu na badania lekarskie na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, podlega natomiast właśnie kierujący pojazdem. Według definicji art. 2 pkt 20 Prawa o ruchu drogowym: "Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...) 20) kierujący - osobę, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osobę, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie;". Z tego względu organ uznał za nieuprawniony stanowiska Prokuratury oraz organu I instancji, jakoby na badania lekarskie - z mocy art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym - można było skierować każdego kierowcę, czyli osobę posiadającą tylko uprawnienia do kierowania pojazdami, co do której starosta powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów, choćby kierowca nie uczestniczył w ruchu drogowym jako kierujący. Podstawę faktyczną skierowania na badania lekarskie przez starostę na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, stanowi zachowanie się kierowcy podczas kierowania pojazdem, jeżeli zachowanie to nasuwa zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego. Strona nie ubiegała się o wydanie prawa jazdy, ani o przywrócenie cofniętego uprawnienia. Nie była osobą niepełnosprawną posiadającą uprawnienia do kierowania pojazdami, której potrzebę badania lekarskiego stwierdził zespół właściwy do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Nie była kandydatem na instruktora lub egzaminatora. Według organu, samo posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami, czyli posiadanie statusu kierowcy, nie stanowi podstawy do skierowania na badania lekarskie, wyjąwszy wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 5 niepełnosprawnych kierowców, na podstawie zawiadomienia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz wymienionych w ust. 2 kierowców pojazdów uprzywilejowanych, instruktorów, egzaminatorów i kierujących tramwajem. Zatem strona mogła być skierowana na badania lekarskie lub kontrolne tylko w ściśle określonych przez prawo przypadkach. Przypadki te jasno określa art. 122 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z którego wynika, że na badania lekarskie można skierować tylko osoby wyraźnie wymienione w ust. 1, a na badania kontrolne osoby wymienione w ust. 2. Na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 i 2 kieruje się na badania lekarskie osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy lub o przywrócenie uprawnienia cofniętego ze względu na stan zdrowia. Na podstawie przepisu ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) oraz pkt 4 na badanie lekarskie kieruje się kierujących pojazdem w rozumieniu definicji w art. 2 pkt 20 Prawo o ruchu drogowym. Na podstawie ust. 1 pkt 5 kieruje się na badania lekarskie osobę niepełnosprawną posiadającą prawo jazdy, czyli niepełnosprawnego kierowcę, w rozumieniu definicji kierowcy w art. 2 pkt 21 Prawo o ruchu drogowym, jeżeli taką potrzebę uznał zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Na podstawie pkt 6 kieruje się na badania kandydatów na instruktora lub egzaminatora. Organ stwierdził, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie obowiązany był uwzględnić opisany stan prawny, regulujący kwestie dotyczące sprawdzania stanu zdrowia i predyspozycji psychicznych do kierowania pojazdami. Analizując ten stan organ doszedł też do przekonania, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak jest dostatecznych podstaw do skierowania strony na badania lekarskie tylko z tego względu, iż w trakcie prowadzonego postępowania przygotowawczego przeciwko stronie, podejrzanej o popełnienie przestępstwa z art. 207 § 1 k.k., niezwiązanego w żadnym stopniu z ruchem pojazdów czy kierowaniu pojazdem, stwierdzono skłonności do nadużywania alkoholu. Wobec tego organ stwierdził, że zaskarżona decyzja I instancji została podjęta niezgodnie z obowiązującymi przepisami i z uwagi na powyższe podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd uznał, że organ II instancji orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo ustalił stan faktyczny, lecz nieprawidłowo zastosował do niego przepisy prawa materialnego. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest interpretacja przepisów prawa zastosowanych przez organ II instancji, to jest rozumienie art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z definicjami zawartymi w art. 2 pkt 20 i 21 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej także p.r.d.), Sąd podkreśla, że organ II instancji dokonując literalnej interpretacji przepisów nie zauważył, że dosłowne rozumienie art. 122 ust. 1 pkt 4 w związku z definicjami zawartymi w art. 2 pkt 20 i 21 p.r.d. doprowadziłoby do interpretacji niezgodnej z wolą ustawodawcy. Prawo do prowadzenia pojazdów ma niewątpliwie charakter podmiotowy. Jego ograniczenia mogą zatem mieć miejsce tylko w przypadkach ściśle prawnie określonych. Ratio legis art. 122 p.r.d. jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, przy zachowaniu praw osób kierowanych na badania. Prawo o ruchu drogowym definiuje "kierującego" oraz "kierowcę". Nie definiuje jednak pojęcia "kierujący pojazdem", zawartym w art. 122 ust. 1 pkt 4 p.r.d. Ustawa używa pojęcia "kierujący" nieprecyzyjnie. Reguły wykładni systemowej i celowościowej przy ustalaniu rozumienia tego przepisu wskazują na konieczność odstąpienia na użytek tej regulacji od ścisłego, literalnego brzmienia definicji ustawowej rozumienia tego określenia, które w tym przypadku jest niewystarczające. Z uwagi na cel omawianej regulacji, którym są zadania organów w zakresie dbałości o zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkownikom dróg, Sąd przyjmuje, że przez użyte w art. 122 ust. 1 pkt 4 p.r.d. określenie "kierujący" należy rozumieć także osobę, która choć w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale posiadając wymagane uprawnienia może to uczynić w każdym momencie. Gdyby przyjąć literalne rozumienie przepisu, to nawet w razie istnienia bardzo poważnych wątpliwości co do stanu zdrowia określonej osoby, właściwy organ nie mógłby podjąć żadnych działań w celu przeprowadzenia stosownych badań lekarskich. Według Sądu, nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca w takich okolicznościach założył konieczność oczekiwania przez uprawniony organ, mimo posiadania informacji nasuwających poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, na uzyskanie wiadomości, że kierował on faktycznie pojazdem i dopiero wówczas byłaby możność podjęcia działania w omawianym trybie. Inaczej mówiąc, niezbędne byłoby uprzednie "złapanie na gorącym uczynku" kierowania pojazdem mechanicznym takiej osoby. Przyjęcie takiego założenia niosłoby za sobą niejednokrotnie uzasadnione ryzyko wystąpienia poważnych – realnych, a nie potencjalnych - zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników dróg, czemu właśnie ma przeciwdziałać wskazana regulacja. Sąd podkreśla, że z art. 122 ust. 1 pkt 4 p.r.d. nie wynika obowiązek ustalenia niezdolności do kierowania pojazdami, lecz usunięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia. Skierowanie na badania lekarskie ma na celu wyjaśnienie nie tylko wpływu choroby na możliwość kierowania pojazdami silnikowymi, ale także wpływu leków czy innych substancji psychoaktywnech, które ewentualnie kierowca przyjmuje, na sprawność w prowadzeniu samochodu, rozpoznaniu sytuacji na drodze i prawidłowej jej oceny dla wykonywanych manewrów. Z akt sprawy bezspornie wynika, że zaistniały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony jako uprawnionej do kierowania pojazdami, które organ winien wyjaśnić. W ocenie Sądu zastrzeżenia co do stanu zdrowia podnoszone przez Prokuratora są istotne, skoro dotyczą uzależnienia od alkoholu, a stwierdzono je opinią lekarską. Niewątpliwie takie uzależnienie może mieć wpływ na samopoczucie psychiczne i emocjonalne. Taki pogląd wyrażony jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sam stan nietrzeźwości stwierdzony podczas kierowania pojazdem obliguje organ do skierowania takiego kierowcy na badania kontrolne. Przyjęcie więc przez organy, że stwierdzone opinią biegłych uzależnienie od alkoholu nie nasuwa zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy tylko dlatego, że osoba ta w momencie kiedy doszło do zdarzenia ujawniającego to uzależnienie nie prowadziła pojazdu, jest nie do zaakceptowania. Należy też zwrócić uwagę na regulację § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r., w którym poza innymi badaniami należącymi do kompetencji lekarza uprawnionego do badań kierowców w pkt 9 i 19 przewidziano badanie pod kątem istnienia u osoby badanej objawów wskazujących na uzależnienie od alkoholu. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.