I SA/Wa 1042/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę B. własności nieruchomości gruntowej położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja ta z dniem [...] października 2001 r. stała się ostateczna. Objęta powyższą decyzją działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła część położonej w B. dawnej nieruchomości ziemskiej, której właścicielem był R. W., a przejętej w całości na rzecz Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, w oparciu o orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r. utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...]. Działka ta stanowi obecnie część drogi publicznej - ul. [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] i [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. działki nr [...]. Wniesione zaś na tą decyzję skargi, zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalone wyrokiem z dnia 12 lutego 2004 r. sygn. akt IV SA 4470-4472/02. Również skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona (wyrok z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt OSK 1773/04). Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, wszczętego wnioskiem M. K. i Z.Z. (następców prawnych R.W.), stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister sprostował oczywistą omyłkę w powyższej decyzji poprzez zastąpienie wyrazów "Wojewoda [...]" wyrazami "Wojewoda [...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, iż podstawą do uznania przez Wojewodę [...] okoliczności, że Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości (co warunkowało jej komunalizację w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) stanowiła decyzja Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. utrzymująca w mocy wydane w 1959 r. orzeczenia o przejęciu przez Skarb Państwa, na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiących własność R. W. Jednakże na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. stwierdzona została nieważność ww. decyzji Ministra Rolnictwa w części obejmującej m.in. skomunalizowaną nieruchomość. Stwierdzenie nieważności określonego aktu wywołuje zaś skutek ex tunc co oznacza, że następuje przywrócenie stanu obowiązującego przed jego wydaniem. W konsekwencji powyższego, nieruchomość objęta decyzją Wojewody z 2 października 2001 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tym stanie rzeczy decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie działki nr [...] pozostaje, zdaniem organu, w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś charakter tego naruszenia powoduje, że orzeczenie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego pastwa i jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, podlega unieważnieniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. Prezydent Miasta B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w tym m.in. tego, że na działce wybudowana została ulica Hugo Kołłątaja. Ponadto zarzucił on Ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. Zdaniem Prezydenta B. w realiach niniejszej sprawy stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki stanowiącej drogę, która z mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, po. 872 ze zm.) stała się i tak własnością gminną stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję powtarzając argumentację w niej przytoczoną, odnoszącą się do skutków jakie wywołało stwierdzenie nieważności orzeczeń o przejęciu dawnej nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa, i ich wpływu na ocenę legalności decyzji koumnalizacyjnej Wojewody. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, iż orzecznictwo ukształtowane przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnych nie odnosi się do kwestii dróg zajętych pod drogę. Godna jest raczej podkreślenia utrwalona w orzecznictwie teza, zgodnie z którą nakłady poczynione na nieruchomości nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej (wyrok WSA z dnia 23.014.209 r. sygn. akt I SA/Wa 799/08). Za nieuzasadniony uznał również organ zarzut dotyczący nieinformowania strony o przebiegu postępowania. Prezydent Miasta B. był bowiem poinformowany o wszczęciu postępowania nieważnościowego pismem z dnia 11 września 2009 r. i umożliwiono mu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., zapoznanie się w terminie 30 dni z zebranymi dokumentami, uzupełnienie materiału dowodowego i złożenie ewentualnych wyjaśnień. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętej decyzji. Ponadto gmina zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z [...] października 2001 r. wydana została bez podstawy prawnej – gdy podstawa taka istniała lub z rażącym naruszeniem prawa – nie wskazując na czym to naruszenie polega i dlaczego organ uznał je za rażące, oraz naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona decyzja wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. Skarżąca wskazywała na lakoniczne odniesienie się przez Ministra do zarzutu naruszenia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ograniczające się do stwierdzenia, że przesłanka ta nie może zostać uwzględniona przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych albowiem nie była przedmiotem rozważań orzecznictwa. Tymczasem to organ samodzielnie winien dokonać oceny tej przesłanki i wyjaśnić na podstawie danego stanu faktycznego i prawnego motywy zaistnienia lub też nie nieodwracalnych skutków prawnych. Tym bardziej, że skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1700/06 (lex nr 420111), w którym zawarta została teza, że nieodwracalność skutków prawnego wywołanego decyzja ma miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, a także, że wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zdaniem zaś strony, stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej obejmującej drogę publiczną, która na mocy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się i tak drogą gminą stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina B. wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę B. własności położonej w B. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpiła M. K. i Z. Z. –następcy prawni dawnego właściciela gruntu. Wskazywały one, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 1959 r., w oparciu o które nieruchomość ziemska (z której pochodziła działka objęta decyzją Wojewody), przeszła na własność Państwa. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.).z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarbu Państwa na cele reformy rolnej. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości na nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (jego następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [...] z [...] października 2001 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również określona w art. 156 § 2 in fine k.p.a., negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, a więc skutków, których organ nie mógłby w ramach własnych kompetencji cofnąć w następstwie władczych i jednostronnych czynności. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzenie nieważności wydanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzji komunalizacyjnej obejmującej nieruchomość, na której posadowiona została droga publiczna nie rodzi również skutków, które sprzeczne byłyby z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym, co wykluczało by możliwość podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Wyeliminowanie bowiem tej decyzji ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Gmina B. w dacie 27 maja 1990 r. nie stała się właścicielem spornej nieruchomości lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się zatem do stanu prawnego zabudowanej drogą publiczną nieruchomości jaki ukształtowany został w następstwie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 ze zm.) i przewidzianego w art. 73 tej ustawy skutku w postaci nabycia z mocy prawa własności tego rodzaju nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostką samorządu terytorialnego (lub Skarb Państwa), który potwierdzony zostanie dopiero deklaratoryjną decyzją Wojewody, po przeprowadzeniu w tym przedmiocie odrębnego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy powoływanie się przez skarżącą na uregulowanie zawarte w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., mające świadczyć o wystąpieniu w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Unormowanie to bowiem, jako odnoszące się do stanu prawnego i faktycznego nieruchomości istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. w żaden sposób nie może oddziaływać na możliwość cofnięcia skutków prawnych decyzji potwierdzającej przejście własności nieruchomości na rzecz gminy w dacie 27 maja 1990 r. Przytoczony zaś w skardze pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przy okazji rozpatrywania sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (wyrok z dnia 23.10.2007 r. I OSK 1700/06), którego trafności skład orzekający nie kwestionuje, jako wydany w innym stanie faktycznym i prawnym nie ma znaczenia dla oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w sprawie rozstrzygniętej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2001 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, w związku z kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką decyzja ta była dotknięta od dnia wydania. Na ocenę legalności podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nie może wpłynąć lakoniczne odniesienie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do sformułowanego przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu nieuwzględnienia w toku prowadzonego postępowania regulacji zawartej w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. jako okoliczności wskazującej na wystąpienie w sprawie skutków, o których mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. Brak pełnego odniesienia się przez organ do zarzutów strony i niedostateczne wyjaśnienie przyczyn uznania, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, stanowi wprawdzie naruszenie normy zawartej w art. 107 § 3 k.p.a., obligującej organ administracji publicznej do pełnego wyjaśnienia przyczyn faktycznych i prawnych podjętego rozstrzygnięcia, jednakże w realiach niniejszej sprawy naruszenie tego przepisu nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem bowiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy ww. uchybienia takiego wpływu nie miało. Niezależnie bowiem od jakości sporządzonego uzasadnienia i przytoczonej w nim argumentacji, rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra odpowiada prawu, gdyż jak już wyżej wyjaśniono przywoływany przez stronę art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ustalenia zaś stanu faktycznego sprawy poczynione przez organ w toku postępowania nadzorczego jak i dokonana ocena legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody nie budzi wątpliwości Sądu i znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wbrew zarzutom skargi organ zapewnił także skarżącej, możliwość wzięcia udziału w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, umożliwiając jej zapoznanie się z aktami sprawy oraz zgłaszanie uwag, z czego ww. skorzystała o czym świadczy zgromadzona w aktach sprawy korespondencja. Skierował również do skarżącej obydwa wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Nie uchybił on zatem w tym zakresie w toku prowadzonego postępowania nadzorczego wskazanym w skardze przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Chybiony jest również zarzut dotyczący niewskazania przez Ministra przyczyn uznania, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] rażąco narusza prawo i na czym to naruszenie prawa polega. Zważyć bowiem należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia (decyzja nr [...]) wprost wskazał, iż decyzja Wojewody jako niedotycząca mienia Skarbu Państwa (a tylko takiego mienia mogła dotyczyć komunalizacja) pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zaś charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rozstrzygnięcie to, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Minister utrzymał w mocy, podtrzymując w pełni przedstawioną w nim argumentację. Tym samym zarzut dotyczący niewskazania przez organ nadzorczy na czym miało polegać rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...], nie ma usprawiedliwionych podstaw. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.