I OSK 776/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 928/10 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...]kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 928/10 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 17 stycznia 1995 r. nr G.IV -7224-5-28-4/94, zwaną dalej "decyzją komunalizacyjną" - wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - Wojewoda Siedlecki stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Barcin jako działka nr 38/4 (aktualnie ozn. jako działka nr 2038/4), obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr 37359, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 6-IV. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w likwidacji, wskazując, iż na mocy decyzji Ministra Finansów nr 1/HS z dnia 10 października 1981 roku m. in. działka nr 38/2 została przekazana na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" . Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr 728 z dnia 12 października 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ wyjaśnił, że nie zostały mu przedstawione żadne dokumenty wskazujące na fakt, iż działka nr 38/4 powstała z działki nr 38/2 i nie może opierać się jedynie na przypuszczeniach w powyższej kwestii. Decyzja Wojewody będąca przedmiotem zaskarżenia przez wnioskodawcę dotyczy bowiem działki nr 38/4. Zaś w wykazie nieruchomości, stanowiącym załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia 10 października 1981 r. nr l/HS wymieniono działkę nr 38/2. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 października 2009 r. wystąpił Centralny Związek Spółdzielni ‘[...]" w likwidacji – zarzucając, iż decyzja została wydana bez przeprowadzenia przez organ wystarczającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy działka nr 38/4 powstała z działki nr 38/2. W dniu 15 lutego 2010 r. do akt sprawy wnioskodawca złożył pismo wyjaśniające wraz ze sprawozdaniem z wykonania analizy geodezyjnej operatu ewidencji gruntów powiat otwocki, gmina [...], obręb [...], działki nr 38/2, przeprowadzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. Grzegorza Kubiaka. Z powyższego sprawozdania wynika, że dawna działka nr 38/2 aktualnie zawiera się w działkach nr 2038/4, 2038/20, 2038/22, 2038/23, 2038/10 i części działki nr 2052/1 oraz nr 2319/1. Wraz ze sprawozdaniem przedstawiono szkic zakresu granic byłej działki nr 38/2. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] uchylił własną decyzję Nr 728 z dnia 12 października 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody Siedleckiego z dnia 17 stycznia 1995 r. nr G.IV-7224-5-28-4/94. Minister uznał, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dokumentacji zgromadzonej przez organ i wnioskodawcę w wyniku postępowania wyjaśniającego wykazała nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do zmiany jego stanowiska. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż decyzja Wojewody Siedleckiego odnośnie działki nr 38/2 wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 roku opisywana działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające....". Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją Ministra Finansów z dnia 10 października 1981 roku nr 1/HS w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia, została przekazana na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]" działka nr ewid. 38/2 (miejsce położenia nieruchomości - [...]). Stosownie bowiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 roku w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonym w Centrali Rolniczych Spółdzielni "[...]" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33 poz. 194) - nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali podlegały odpłatnemu przekazaniu na własność Państwa, za przekazany zaś majątek Centrala otrzymywała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe objęte wykazem uzgodnionym z Ministrem Finansów. Wspomniana decyzja Ministra Finansów jest decyzją ostateczną, wydaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Tym samym przedmiotowa działka została wyłączona spod działania przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja Ministra Finansów w sprawie przekazania nieruchomości na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni Rolniczych "[...]", w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia, była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości. Brak zaś wpisu prawa własności nabytych nieruchomości w księdze wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów - jak ma to miejsce w opisywanej sprawie - nie powoduje jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] wniosła Gmina [...] zarzucając jej rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 17 i 20 ust.1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., art.156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art.28 kpa, art. 156 § 2 in fine w zw. z art. 158 § 2 kpa oraz art. 107§ 3 kpa. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 12 października 2009 roku nr 728 . W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę wskazał, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156 -158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie Centralny Związek Spółdzielni "[...]" w likwidacji wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – powołując się na fakt, iż na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem opisywana działka stała się na mocy decyzji Ministra Finansów z dnia 10 października 1981 roku własnością Centralnego Związku Spółdzielni Rolniczych "[...]". Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 roku), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia 9 listopada 1982 roku nr 1/HS, mocą której przeniesiono własność przedmiotowej działki ze Skarbu Państwa na Centralny Związek Spółdzielni Rolniczych "[...]", w ocenie Sądu, nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy [...]. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Nie ujawnienie zaś prawa własności przez CZSR "[...]" w księdze wieczystej nie spowodowało jego utraty. ( tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 1994 sygn. akt I SA 784/94 niepublik.). WSA w Warszawie podkreślił, że fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 kpa) – które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę fakt, że Spółdzielnia "[...]" złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w wyjątkowej sytuacji - będąc jednocześnie w posiadaniu nabytego w dobrej wierze prawa do użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Instytucja nieodwracalności skutków prawnych służy ochronie osób trzecich. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie występują osoby trzecie - dla których stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej niosłoby bezpośrednie skutki prawne. Orzeczenie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa wywołałoby zaistnienie sytuacji, w której nie doszłoby do ochrony, a do naruszenia praw nabywcy nieruchomości. Polegałaby ona na stanie, w którym nie można oddać nieruchomości prawowitemu właścicielowi, bo on sam jest jej użytkownikiem wieczystym. Od powyższego wyroku Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.156 § 2 i art.158 § 2 k.p.a. w zw. z art.1, 2 §1, 7 § 1, 11 § 1, 240, 244 i 246 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1982 r. nr 30 poz. 210), w wersji obowiązującej do [...] września 1994 r. (Dz. U. z 1994 r. nr 90 poz.419) oraz art. 113 § 1 i 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 i § 4 P.p.s.a., jak również art.1 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3, 5 i 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona w zakresie w jakim zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oparcie zaskarżonego wyroku o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy , skutkujący nieprawidłową oceną decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010r. Nr. [...]. Istotnie , na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy Sąd I instancji oceniając skutki wywołane decyzją komunalizacyjną, przyjął że cyt. " organy orzekające w sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę fakt, że Spółdzielnia [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w wyjątkowej sytuacji – będąc jednocześnie w posiadaniu nabytego w dobrej wierze prawa do użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Instytucja nieodwracalności skutków prawnych służy ochronie osób trzecich. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie występują osoby trzecie – dla których stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej niosłoby bezpośrednie skutki prawne". Powyższe ustalenie jest nieprawidłowe. Pozostaje z resztą w sprzeczności z wcześniejszym fragmentem uzasadnienia, w którym Sąd I instancji prawidłowo ustala, że to Centralny Związek Spółdzielni " [...] " wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W sprawie jak trafnie zauważa skarga kasacyjna nie istnieje tożsamość podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z podmiotem na rzecz którego zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawca w niniejszej sprawie tj. Centralny Związek Spółdzielni "[...] " w likwidacji stanowi podmiot odrębny od Spółdzielni " [...]", w użytkowaniu wieczystym której pozostaje skomunalizowana nieruchomość. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 16 września 1982r. Prawo spółdzielcze ( Dz. U. Nr. 30, poz. 210 ze zm. ) Spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania jej do Krajowego Rejestru Sądowego – art. 11 § 1 ustawy. W myśl natomiast art. 240 § 1 Prawa spółdzielczego ( w pierwotnym brzmieniu ) związek spółdzielczy jest samorządną organizacją spółdzielczą. Jego utworzenie następuje z inicjatywy organizacji spółdzielczych (spółdzielni i ich związków) wyrażonej w uchwałach walnych zgromadzeń (zjazdów delegatów) tych organizacji. Związek nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania go do rejestru. W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, że Centralny Związek Spółdzielni " [...] " w Warszawie i Spółdzielnia " [...] " w [...]i to dwa różne , niezależne podmioty prawa, posiadające własną odrębną osobowość prawną. Oznacza to, że podmiot na rzecz którego ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowi osobę trzecią w odniesieniu do której stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wywoła określone skutki prawne. Dla dokonania pełnej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zatem ocenić na podstawie art. 156 § 2 Kpa charakter tych skutków z uwzględnieniem faktu iż skomunalizowana nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni " [...] " w [...]i. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena tego zagadnienia jako oparta na błędnie ustalonym stanie sprawy jest z oczywistych powodów także błędna, co uzasadnia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 156 § 2 Kpa oraz przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy Prawo spółdzielcze. W kwestii zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 3, art. 5 i art. 10 § 1 ustawy o księgach wieczystych należy uznać że ich ocena wobec rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny byłaby przedwczesna. Natomiast zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 § 1 Kpc jest nietrafny, ponieważ przepisy Kpc nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa i art.203 pkt. 1 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.02.163.1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.