I SA/Wa 928/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...], zwaną dalej "decyzją komunalizacyjną" - wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] jako działka nr [...] (aktualnie ozn. jako działka nr [...]), obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił [...] Związek Spółdzielni [...] w likwidacji, wskazując, iż na mocy decyzji Ministra Finansów nr [...] z dnia [...] października 1981 roku m. in. działka nr [...] została przekazana na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ wyjaśnił, że nie zostały mu przedstawione żadne dokumenty wskazujące na fakt, iż działka nr [...] powstała z działki nr [...] i nie może opierać się jedynie na przypuszczeniach w powyższej kwestii. Decyzja Wojewody będąca przedmiotem zaskarżenia przez wnioskodawcę dotyczy bowiem działki nr [...]. Zaś w wykazie nieruchomości, stanowiącym załącznik do decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 r. nr [...] wymieniono działkę nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. wystąpił [...] Spółdzielni [...] w likwidacji – zarzucając, iż decyzja została wydana bez przeprowadzenia przez organ wystarczającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy działka nr [...] powstała z działki nr [...]. W dniu 15 lutego 2010 r. do akt sprawy wnioskodawca złożył pismo wyjaśniające wraz ze sprawozdaniem z wykonania analizy geodezyjnej operatu ewidencji gruntów powiat O., gmina K., obręb [...], działki nr [...], przeprowadzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. G. K. Z powyższego sprawozdania wynika, że dawna działka nr [...] aktualnie zawiera się w działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i części działki nr [...] oraz nr [...]. Wraz ze sprawozdaniem przedstawiono szkic zakresu granic byłej działki nr [...]. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...]. Minister uznał, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dokumentacji zgromadzonej przez organ i wnioskodawcę w wyniku postępowania wyjaśniającego wykazała nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które doprowadziły do zmiany jego stanowiska. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż decyzja Wojewody [...] odnośnie działki nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ w dniu 27 maja 1990 roku opisywana działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała działaniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające....". Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 roku nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości na własność [...] Związkowi Spółdzielni [...] w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia, została przekazana na własność [...] Związkowi Spółdzielni [...] działka nr ewid. [...] (miejsce położenia nieruchomości - K.). Stosownie bowiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 roku w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonym w Centrali Rolniczych Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33 poz. 194) - nieruchomości i pozostały majątek spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali podlegały odpłatnemu przekazaniu na własność Państwa, za przekazany zaś majątek Centrala otrzymywała na własność, jako równowartość, nieruchomości państwowe objęte wykazem uzgodnionym z Ministrem Finansów. Wspomniana decyzja Ministra Finansów jest decyzją ostateczną, wydaną w postępowaniu jednoinstancyjnym. Tym samym przedmiotowa działka została wyłączona spod działania przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Decyzja Ministra Finansów w sprawie przekazania nieruchomości na własność [...] Związkowi Spółdzielni [...], w zamian za majątek byłych spółdzielni zdrowia, była podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych własności objętych wykazem nieruchomości. Brak zaś wpisu prawa własności nabytych nieruchomości w księdze wieczystej i rejestrze ewidencji gruntów - jak ma to miejsce w opisywanej sprawie - nie powoduje jego utraty, a w konsekwencji nie prowadzi do komunalizacji tej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ dodał, że stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 1996 r. sygn. akt I SA 281/95. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] wniosła Gmina K. zarzucając jej rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 17 i 20 ust.1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., art.156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art.28 kpa, art. 156 § 2 in fine w zw. z art. 158 § 2 kpa oraz art. 107§ 3 kpa. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 roku nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r., którą uchylił on własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. oraz stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości oznaczonej obecnie w obrębie [...] jako działka nr [...]. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art.156 -158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie [...] Związek [...] w likwidacji wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – powołując się na fakt, iż na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, bowiem opisywana działka stał się na mocy decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 1981 roku własnością [...] Związku Spółdzielni [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 roku), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 roku nr [...], mocą której przeniesiono własność przedmiotowej działki ze Skarbu Państwa na [...] Związek Spółdzielni [...], nie było podstaw prawnych do komunalizacji tej działki na rzecz Gminy K. Nieruchomością tą Skarb Państwa władał jako osoba nieuprawniona, bowiem w rzeczywistości grunt ten był stale cudzą własnością. Nie ujawnienie zaś prawa własności przez [...] "w księdze wieczystej nie spowodowało jego utraty. ( tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 1994 sygn. akt I SA 784/94 niepublik.). Fakt ten stanowi niewątpliwie przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadniczym bowiem sensem instytucji stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a tym samym zniesienie skutków prawnych, które ta decyzja wywołała, chyba że są to skutki nieodwracalne (art. 156 § 2 kpa) – które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wzięły pod uwagę fakt, że Spółdzielnia [...] złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w wyjątkowej sytuacji - będąc jednocześnie w posiadaniu nabytego w dobrej wierze prawa do użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Instytucja nieodwracalności skutków prawnych służy ochronie osób trzecich. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie występują osoby trzecie - dla których stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej niosłoby bezpośrednie skutki prawne. Orzeczenie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa wywołałoby zaistnienie sytuacji, w której nie doszłoby do ochrony, a do naruszenia praw nabywcy nieruchomości. Polegałaby ona na stanie, w którym nie można oddać nieruchomości prawowitemu właścicielowi, bo on sam jest jej użytkownikiem wieczystym. Sąd uznał za trafny zarzut skarżącej dotyczący braku wskazania kompletnej podstawy prawnej decyzji organu II instancji - w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Podstawą tą jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jego nieuwzględnienie w uzasadnieniu prawnym nie stanowi wystarczającego powodu do uchylenia decyzji, gdyż podstawę prawną bez problemów można ustalić w oparciu o inne elementy decyzji -np. uzasadnienie faktyczne (podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 431/05). Podsumowując, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnił przekonująco swoje decyzje nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów i zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 września 2010 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 375/10. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.