II OSK 781/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1002/10 w sprawie ze skargi Z. P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1002/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w dniu 12 stycznia 2010 r. Z. P. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pułtusku o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1, art. 123 oraz art. 101 § 3 kpa odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie odstąpienia w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce będącej własnością Z. P. o nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości P. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 91 ust. 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ podstawę prawną do prowadzenia postępowania stanowią jedynie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie jest możliwe zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa , gdyż strony, na żądanie których zostało wszczęte postępowanie, tj. E. i L. A. nie wyrazili zgody na jego zawieszenie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. P., postanowieniem z dnia 22 marca 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie jest wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich na sytuowanie budynku w granicy. Ustawodawca pozostawił to w gestii właściwego organu architektoniczno – budowlanego, który przy zgłoszeniu zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku, bada możliwość jego sytuowania przy granicy z działką sąsiednią. Zatem nie jest trafny wniosek Z. P. o zawieszenie postępowania, jak również zawarta w nim argumentacja, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w P. zagadnienia wstępnego dotyczącego wyrażenia przez E. i L. A. zgody na usytuowanie okien od strony ich granicy. Organ podniósł również, że Prokuratura Rejonowa w P. postanowieniem z dnia [...] styczna 2010 r. odmówiła wszczęcia dochodzenia w sprawie z zawiadomienia Z. P. z dnia [...] grudnia 2009 r. o popełnienie przestępstwa w sprawie o sygn. akt [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi podniósł, że w sprawie zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż trwające obecnie postępowanie administracyjne toczy się na wniosek i z inicjatywy E. i L. A., czyli osób, przeciwko którym równocześnie toczy się postępowanie w zakresie składania fałszywych dowodów lub innych podstępnych działań, które kierują przeciwko danej osobie wniosek o ściganie m.in. o przestępstwo, a także dotyczy osób, które wyłudzają poświadczenie nieprawdy przez podstępne wprowadzenie w błąd funkcjonariusza publicznego lub innej osoby uprawnionej do wystawienia dokumentu i działania te dotyczą właśnie przedmiotowego postępowania administracyjnego. W związku z tym niezbędne jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ukończenia postępowania karnego, w którym zostanie jednoznacznie wyjaśnione czy można dać wiarę zeznaniom E. i L. A. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd wskazał, że zawieszenie postępowania może nastąpić obligatoryjnie z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 kpa, bądź fakultatywnie na podstawie art. 98 § 1 kpa. Fakultatywne zawieszenie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności stron i skuteczność tej czynności procesowej strony wnoszącej o zawieszenie postępowania, podlega ocenie organu administracji publicznej. Fakultatywne zawieszenie postępowania jest uzależnione od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: 1) postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się; 2) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania; 3) w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania; 4) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Sąd stwierdził, iż odmowa zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa była zasadna, gdyż nie została spełniona trzecia przesłanka, bowiem strony postępowania E. i L. A. nie wyrazili zgody na jego zawieszenie. Ponadto o zawieszenie postępowania nie wystąpiła strona - E. i L. A., na wniosek której wszczęto postępowanie (czynna), lecz strona bierna w tym postępowaniu - Z. P. Natomiast zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż związek taki nie występuje i tym samym nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podstawę prawną do prowadzenia przedmiotowego postępowania stanowią bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a sprawa o sygn. akt [...] nie ma znaczenia prejudycjalnego w niniejszej sprawie. Materię w zakresie posadowienia budynków, w odniesieniu do granicy działki, regulują przepisy prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, w tym ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepisy te mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane przez organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. określa granice wykonywania własności przez inwestora, jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego wyrażenia przez E. i L. A. zgody na usytuowanie okien od strony ich granicy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Z. P., działający za pośrednictwem pełnomocnika i zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa polegającą na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W motywach skargi pełnomocnik podniósł, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż postępowanie administracyjne jest w toku, a zagadnienie wstępne, które pojawiło się w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wszczęciem postępowania a rozstrzygnięciem postępowania, bowiem jeżeli w postępowaniu karnym zostanie stwierdzone, że E. i L. A. są winni zarzucanych im czynów, to fakt ten będzie miał zasadnicze znaczenie dla toczącego się postępowania administracyjnego. Pełnomocnik podniósł, iż w niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania nie złożyła strona, która wnosiła o jego wszczęcie, jak stanowi art. 98 § 1 kpa. Zdaniem pełnomocnika przepis ten zawiera pewną lukę prawną i umożliwia zarówno wiele nadużyć, jak i naraża Państwo na niepotrzebne wydatki w postaci prowadzenia nieuzasadnionych postępowań. Z trzech przesłanek zawartych w art. 98 kpa, zdecydowanie najważniejsza jest przesłanka stanowiąca, że zawieszenie postępowania nie może zagrażać interesowi społecznemu. Spór dotyczy dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Nie ma on wpływu ani na resztę lokalnej społeczności, ani też na innych sąsiadów. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma rozstrzygnięcie postępowania karnego, ponieważ wydanie decyzji administracyjnej bez uwzględnienia tegoż postępowania może ponieść za sobą nieodwracalne skutki, których jedyne konsekwencje będzie musiał ponieść skarżący. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2012 r. E. A. i L. A. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że Sąd oddalił zażalenie Z. P. na postanowienie Prokuratora o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa polegającą na przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że wskazana przez pełnomocnika podstawa skargi kasacyjnej jest błędna, gdyż zarzut błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa powinien prawidłowo być oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ponieważ są to przepisy, które regulują postępowanie przed organami administracyjnymi. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania, że uchybienie powołanym przepisom procesowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Choć pełnomocnik powołał błędną podstawę skargi kasacyjnej, to jednak błąd ten nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, gdyż z jej uzasadnienia wynika wpływ uchybienia powołanym w niej przepisom procesowym na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał więc skargę kasacyjną w jej granicach i uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie wykluczone było zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa. Zgodnie z tym uregulowaniem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z wyżej powołanego przepisu wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy więc innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Z akt sprawy wynika wprost, że postępowanie administracyjne w toku którego wydano zaskarżone postanowienie, zostało wszczęte na wniosek E.A. i L. A. Zatem postępowanie w sprawie odstąpienia w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącego kasacyjnie, nie mogło zostać zawieszone na wniosek skarżącego, skoro nie zostało wszczęte na jego wniosek. Sąd pierwszej instancji rozważając natomiast podstawę zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, słusznie uznał, iż sprawa prowadzona przez Prokuraturę Rejonową w P. pod sygn. akt [...] w związku z zawiadomieniem złożonym przez skarżącego o popełnieniu przestępstwa przez E. i L. A. nie mogła być traktowana w kategoriach zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego. W orzecznictwie wskazuje się, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (vide: orzeczenia NSA z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 478). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że pomiędzy sprawą dotyczącą stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, obejmujących wykonanie dodatkowych otworów okiennych w ścianie budynku w odległości 2 m od granicy z działką E.A. i L. A. a sprawą karną zainicjowaną przez skarżącego nie istnieje taki związek normatywny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zagadnienie dotyczące posadowienia budynków od granicy działki regulują przepisy ustawy – Prawo budowlanego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy te, jak słusznie zauważył Sąd, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, tym samym muszą być ściśle stosowane przez organy administracyjne. Rozstrzygnięcie kwestii spornych związanych z wykonaniem przez skarżącego w budynku okien od strony granicy działki E.A. i L. A., zależy więc wyłącznie od wskazanych wyżej przepisów regulujących tę materię. Wobec tego, wbrew przekonaniu skarżącego, kwestia zgody sąsiadów na usytuowanie okien względem ich granicy nie ma charakteru prejudycjalnego, którego rozstrzygnięcie miałoby wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w świetle przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa oraz przepisów normujących sprawy w przedmiocie usytuowania okien w budynku względem granicy sąsiadów wykluczone było uwzględnienie przez organ administracji wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania. Tym samym Sąd Wojewódzki zasadnie skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.