II SA/Rz 904/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [....] o braku podstaw do stwierdzenia u Z. H. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika że Powiatowy Inspektor Sanitarny prowadził postępowanie dotyczące choroby zawodowej u Z. H. po otrzymaniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej z poz. 6 wykazu chorób zawodowych - załącznika do ww. rozporządzenia - astmy oskrzelowej. W postępowaniu wykazano, że Z. H. w latach 1978 - 2007 była zatrudniona w Zakładach Chemicznych "[...]" S.A. w N. Do roku 1985 pracowała na stanowiskach: aparatowy, aparatowy procesów suszenia i kalcynacji, aparatowy procesów kondensacji i polimeryzacji na Wydziale Tworzyw. W trakcie wykonywania czynności zawodowych tj. obsługi suszarni polistyrenu, instalacji do produkcji dwuchlorohydryny, prac przy konfekcji utwardzacza Z-l (TĘCZA) i żywic epoksydowych ciekłych, narażona była na działanie pyłu polistyrenu, epichlorohydrynę, dwuchlorohydrynę, kwas solny, trójetylenoczteroaminę, ciekłe żywice epoksydowe. Od sierpnia 1985 r. Z. H. zatrudniona była jako laborant w Zakładowym Laboratorium Badawczym, a od 2003 r. w Centralnym Laboratorium. W trakcie pracy miała kontakt z środkami ochrony roślin i substancjami chemicznymi takimi jak: węglowodory chlorowane, związki kwasu dwuchlorofenoksyoctowego, związki dwupiry dylowe, pyretroidy, dwunitrofenołe, żywice epoksydowe, utwardzacze aminowe, ortofenyl od wuamina (OFDA), kwasy i bezwodniki, rozpuszczalniki organiczne, zasady. Od listopada 2007 r. Z. H. przebywała na zwolnieniu lekarskim, następnie na świadczeniu rehabilitacyjnym, a od sierpnia 2008 r. pobiera świadczenie rentowe. W wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R. orzeczeniu lekarskim z dnia [...] grudnia 2009 r. nie stwierdzono u Z. H. choroby zawodowej. W ponownym badaniu przeprowadzonym po odwołaniu Z. H. w Instytucie Medycyny Pracy - Klinika Chorób Zawodowych w Ł., jednostka ta orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nie stwierdziła choroby zawodowej umieszczonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, wyjaśniając, iż przeprowadzone badania alergologiczne i badanie czynnościowe układu oddechowego wskazują na atopową etiologię astmy, nie dają natomiast podstawy rozpoznania astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u Z. H. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej. W odwołaniu od niej Z. H. wniosła o "zmianę decyzji i przyznanie choroby zawodowej". Zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazała, iż w trakcie pobytu w Instytucie w Ł. wystąpiła u niej reakcja na alergeny przekazane z jej stanowiska pracy. Zgłosiła to badającemu lekarzowi, który nie odniósł się do tej kwestii w wydanej opinii. Wskazała ponadto, że lekarzem prowadzącym w Ł. była A. G., która jest rezydentem a nie specjalistą. W dalszej części zgłosiła zastrzeżenia odnośnie przesłanych z Zakładów Chemicznych w N. próbek, bowiem z substancją chemiczną PAT nie miała kontaktu w pracy zawodowej, TECZA przekazana została w dwóch próbkach pod różnymi nazwami, OFDA nie była produktem Zakładów Chemicznych, a żywice twarde nie są substancjami po kontakcie z którymi występowały u niej dolegliwości alergiczne, natomiast dolegliwości te występowały po kontakcie z żywicami miękkimi, których to nie przesłano do Instytutu. Podniosła, iż w trakcie pracy zawodowej miała ponadto kontakt z następującymi środkami chemicznymi, które nie zostały przekazane do Instytutu: tj. środki ochrony roślin, DOP, o-krezole, rozpuszczalniki: toksyn, krylen, OFDA, krezole. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawach o stwierdzenie choroby zawodowej organ administracji stwierdzić musi wystąpienie następujących trzechprzesłanek: strona w środowisku pracy narażona była na działanie czynników mogących potencjalnie wywołać chorobę zawodową, powołani w sprawie biegli rozpoznają u strony chorobę w sensie medycznym i ustalony zostanie związek przyczynowy pomiędzy narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony. Przy czym wszystkie z ww. przesłanek muszą zostać spełnione. W tego rodzaju sprawach organ wydając decyzję opiera się na dowodzie z opinii biegłych, z którymi nie może polemizować, ani podważać, w zakresie w jakim opierają się na specjalistycznej wiedzy. Ustalenie występowania choroby w sensie medycznym należy do biegłych. Organ podkreślił, iż Z. H. narażona była w środowisku pracy na czynniki mogące potencjalnie wywołać stwierdzaną chorobę zawodową. Jednakże, zgodnie z zapadłymi orzeczeniami (które należy traktować jak opinie biegłych), stwierdzone u odwołującej dolegliwości nie stanowią choroby zawodowej określonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. Organ stwierdził, iż dokonana pod kątem prawnoprocesowym ocena tych orzeczeń wykazała, że są zgodne w rozpoznaniu, logiczne i wyczerpujące. Zatem brak w niniejszej sprawie związku przyczynowego pomiędzy narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony. Z treści orzeczeń lekarskich wynika, iż Z. H. cierpi na obturacyjne zaburzenia wentylacji płuc. Stwierdzona u niej astma atopowa jest chorobą wrodzoną, a więc ma podłoże pozazawodowe i nie stanowi choroby z pozycji 6 wykazy chorób zawodowych. Czynniki chorobotwórcze występujące w miejscu pracy nie wywołały astmy atopowej, lecz spowodowały ukazanie się i zaostrzenie objawów choroby na którą cierpi sliona. Z. H. zaskarżyła wymienioną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art 80 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 2351 Kodeksu Pracy, poprzez nieuwzględnienie zmian przepisów Kodeksu Pracy w 2009 r. w zakresie chorób zawodowych, podczas gdy postępowanie w jej sprawie zostało wszczęte [...].12.2007 r. Podkreśliła, iż cierpi na astmę oskrzelową nabytą w czasie świadczenia pracy i wykonywania obowiązków pracowniczych. Konkretne zarzuty co do orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. zgłaszała w odwołaniu, jednak organ II instancji zupełnie się do nich nie odniósł i nie wyjaśnił wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób należyty, a rozstrzygnięcie wydane w zgodzie z zasadą zupełności postępowania dowodowego. Z wydanych orzeczeń lekarskich jednoznacznie wynika, iż skarżąca cierpi na obturacyjne zaburzenia wentylacji płuc, a stwierdzone dolegliwości astmatyczne stanowią astmę atopową (tj. wrodzoną). Organ wskazał, iż nie był uprawniony do rozpoznania zarzutów dotyczących nieprawidłowości występujących w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego w instytutach medycznych, bowiem bada tylko pod kątem występowania formalnoprocesowej niewadliwości wydanych opinii. Organ podzielił twierdzenie Z. H., że wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia najwyższych dopuszczalnych norm. Jednak w przedmiotowej sprawie narażenie zawodowe nie spowodowało choroby u skarżącej, jedynie zaostrzyło objawy chorobowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i utrzymana nią w mocy decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego orzekały o braku podstaw do stwierdzenia u Z. H. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. Stosownie do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (ust. 2 cyt. rozporządzenia). Wskazać przy tym należy, że oprócz uregulowań dotyczących postępowania dowodowego zawartych w wymienionym rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2009 r., w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej zastosowanie mają także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, ze zm.). Oznacza to, że organ inspekcji sanitarnej powinien kierować się zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - pierwszym rzędzie prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej a przy załatwieniu sprawy mieć na względzie interes społeczny i uzasadniony interes obywatela (art. 7 k.p.a.), wyjaśniając stronom zasadność przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 11 k.p.a.). Wydawana przez organ decyzja powinna być oparta na wyczerpująco zebranym i kompleksowo rozpatrzonym materiale dowodowym sprawy (art. 77 §1 k.p.a.). W postępowaniu dowodowym, oprócz wymienionych w rozporządzeniu dowodów obligatoryjnych, organ winien, zgodnie z otwartym systemem dowodów przewidzianym w art. 75 k.p.a., dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy a nie jest z prawem sprzeczne, w tym także zeznania świadków i przesłuchania stron postępowania. Decyzja organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u Z. H. choroby zawodowej umieszczonej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych - astmy oskrzelowej oparta została na orzeczeniach lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R. i Instytut Medycyny Pracy - Klinika Chorób Zawodowych w Ł. W odwołaniu od niej Z. H. wskazała na szereg, jej zdaniem, uchybień i niejasności, których nie wzięto pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Podniosła, że w trakcie pobytu w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. wystąpiła u niej reakcja na alergeny przekazane z jej stanowiska pracy, co zgłosiła badającemu lekarzowi, a który nie odniósł się do tej kwestii w wydanej opinii. Nadto zarzuciła, że lekarzem prowadzącym w Łodzi był rezydent a nie specjalista. Zgłosiła także zastrzeżenia odnośnie przesłanych z Zakładów Chemicznych w N. próbek. Do Instytutu Medycyny Pracy w Ł. nie zostały przekazane m.in. środki ochrony roślin, DOP, o-krezołe, rozpuszczalniki: toksyn, krylen, OFDA, krezole, a z tymi substancjami chemicznymi miała kontakt w pracy zawodowej. Podniosła również, iż żywice twarde nie są substancjami, po kontakcie z którymi występowały u niej dolegliwości alergiczne. Dolegliwości te występowały, ale po kontakcie z żywicami miękkimi, których próbek nie przesłano do Instytutu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z powyższego wynika obowiązek organu II instancji ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym także ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Należy podkreślić, że niewątpliwie organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984II SA742/84 ONSA z 1984 nr 2 poz.67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, nakazując wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oprał oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Standardów tych nie spełnia zaskarżona decyzja, trudno zatem odmówić racji skarżącej, która podnosi, że organ II instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów oraz nie wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że opinie specjalistycznych jednostek medycznych są wiążące dla organu w zakresie rozpoznania choroby, zaś organ jest uprawniony do kontroli ich poprawności jedynie po względem prawnoprocesowym. W ocenie organu orzeczenia te są zgodne w rozpoznaniu, logiczne i wyczerpujące. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał ponadto, iż nie był uprawniony do rozpoznania zarzutów dotyczących nieprawidłowości występujących w trakcie postępowania diagnostyczno- orzeczniczego w instytutach medycznych, bowiem opinie bada tylko pod kątem występowania formalnoprocesowej niewadliwości. Sąd podziela pogląd organu, ale tylko w takim zakresie, że organ nie jest władny do oceny orzeczenia, która prowadziłaby do odmiennego rozpoznania schorzenia (ocena medyczna). Jednak zarówno z powołanych wyżej przepisów k.p.a., jak i wskazanego przepisu § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika dla organu obowiązek podjęcia działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie takie wątpliwości co do prawidłowości wykonywanych badań w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. zgłosiła skarżąca. W szczególności dotyczyły one braku przeprowadzenia prób ze wszystkimi substancjami, z którymi miała ona kontakt podczas pracy, a także nie odnotowanie reakcji alergicznej, która wystąpiła u niej podczas pobytu w Instytucie. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie wskazanych wątpliwości, również poprzez zwrócenie się w tej kwestii do jednostki orzeczniczej II stopnia. W zależności od rezultatu przeprowadzonych czynności konieczne może również okazać się wystąpienie o dodatkową konsultację, gdyby potwierdziły się informacje, że badania skarżącej przeprowadzone zostały w sposób niekompletny (próby prowokacyjne nie objęły wszystkich alergenów środowiska pracy). W wydanej decyzji organ odniesie się też do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazane naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądziło o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a., z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja nie określa żadnych praw i obowiązków.