II SA/Gl 1133/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości zbywanej na rzecz Skarbu Państwa uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miasta w M. w dniu 3 czerwca 2010 r. podjęła uchwałę Nr XLII/372/10 w sprawie: wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości zbywanej na rzecz Skarbu Państwa. Uchwała ta została wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g. ) oraz art. 68 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.). W § 1 uchwały Rada Miasta wyraziła zgodę na udzielenie przez Burmistrza Miasta M. bonifikaty w wysokości 50 % od ceny sprzedaży zabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy M., położonej w M. przy ul. [...], ozn. nr geod. [1] i [2], o łącznej powierzchni 162 m², zbywanej na rzecz Skarbu Państwa - Sądu Okręgowego w C. w związku z planowaną realizacją zadania inwestycyjnego – rozbudowy budynku Sądu Rejonowego w M. W § 2 Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta M. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., wydanym w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej uchwały uznając, że jest ona niezgodna z art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. W uzasadnieniu organ nadzoru zwrócił uwagę na nowelizację art. 68 u.g.n., która została dokonana ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 206, poz. 1590). W związku z tą zmianą w aktualnym stanie prawnym właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. na rzecz Skarbu Państwa (art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n.). Stosownie zaś do przepisu art. 68 ust. 1 b tej ustawy w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Obecnie zatem – zdaniem Wojewody – w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa to organ wykonawczy decyduje o przyznanych obniżkach cen sprzedawanych nieruchomości, z tym jednak zastrzeżeniem, że robi to w oparciu o zasady ustalone przez organ stanowiący oraz stosuje stawki procentowe ustalone przez ten organ. Tym samym - w opinii organu nadzoru - w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania wymienionej na wstępie uchwały Rada Miasta w M. nie była uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie konkretnych bonifikat od ceny sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – Sądu Okręgowego w C. Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina M., reprezentowana przez Burmistrza Miasta M. , w oparciu o uchwałę Rady Miasta w M. z dnia 27 sierpnia 2010 r., Nr XLIII/397/10. W skardze zarzucono wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to: art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że Rada Miasta nie była uprawniona do wyrażenia zgody na udzielenie konkretnej bonifikaty od ceny sprzedaży oraz art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. W oparciu o te zarzuty Gmina domagała się uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powołano się na uzasadnienie projektu nowelizacji art. 68 u.g.n. dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. (w skardze mylnie określono datę uchwalenia ustawy wskazując na dzień [...]r., kiedy to omawiana ustawa zmieniająca weszła w życie). W uzasadnieniu tego projektu nowelizacji wskazano, że zgodnie z orzecznictwem powstałym na gruncie stosowania dotychczas obowiązującego przepisu art. 68 ust. 3a u.g.n. zgoda na udzielenie bonifikaty powinna mieć charakter indywidualny i konkretny, a więc powinna być wyrażona w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Taka interpretacja przywołanego przepisu nie była zgodna z intencją ustawodawcy. W szczególności dodanie z dniem 22 października 2007 r. do art. 68 u.g.n. ust. 3a zmierzało do tego, aby zgoda na udzielenie bonifikaty mogła dotyczyć zarówno konkretnej nieruchomości, jak i określonej grupy nieruchomości. W związku z odmienną interpretacją powołanego przepisu zaproponowano nowe brzmienie zdania wstępnego do art. 68 ust. 1 u.g.n. w sposób, który zapewni organowi stanowiącemu możliwość podejmowania uchwał o charakterze generalnym. W celu doprecyzowania tej intencji dodano ust. 1 b do art. 68, w którym szczegółowo określa się treść tego rodzaju uchwał lub zarządzeń. Zdaniem Gminy M. powyższe nie oznacza, że Rada Miasta nie ma w ogóle możliwości podejmowania uchwał w sprawie bonifikaty od ceny sprzedaży w konkretnych sprawach. Stanowisko takie nie byłoby racjonalne, gdyż w każdym przypadku udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości organ stanowiący musiałby uchwalać warunki udzielania bonifikat i ich wysokość, nawet gdyby konieczność stosowania bonifikaty w sytuacjach określonych w art. 68 ust. 1 u.g.n. była jednostkowa i bardzo rzadka. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu o zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentacji skargi organ nadzoru podzielił częściowo wnioski skarżącej Gminy uznał jednak, że nie odnoszą się one do istoty zarzutu postawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, którym była niezgodność podjętej uchwały z art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n. Zdaniem Wojewody nowe brzmienie art. 68 ust. 1 u.g.n. zmieniło rolę organu stanowiącego w sprawach udzielania bonifikat od ceny nieruchomości. Aktualnie do kompetencji tego organu należy wyłącznie określanie warunków jej udzielania i stawek procentowych ( art. 68 ust. 1 b). Nowe brzmienie art. 68 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje bowiem możliwości uczestniczenia przez ten organ w procesie udzielania bonifikat poprzez wyrażanie zgody na jej udzielenie. Skoro treść art. 68 ust. 1 sprzed nowelizacji różni się od treści tego przepisu po nowelizacji, niezrozumiałym jest brak jakiegokolwiek odniesienia się strony skarżącej do tej różnicy. Stanowisko skarżącej nie uwzględnia także w żadnej mierze treści ust. 1b art. 68 ustawy. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wskazał na art. 7 Konstytucji R.P., zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stwierdził następnie, że organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają ustawy i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Tym samym skoro, jak wykazano, obowiązujące przepisy nie upoważniają organu stanowiącego do wyrażenia zgody na udzielenie przez organ właściwy bonifikaty, to uchwałę zawierającą taką zgodę należy uznać za niezgodną z prawem. Wojewoda zwrócił też uwagę na nieprawidłowe oznaczenie w skardze organu skarżonego, którym winien być Wojewoda [...], a nie jak podano w rubrum skargi Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Zasadniczy spór między stronami postępowania dotyczy różnic w wykładni art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tych przepisów właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana podmiotom wskazanym w art. 68 ust. 1 pkt 2 – 6 i pkt 9 – 11 u.g.n. bądź na cele określone w art. 68 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 tej ustawy. Możliwość udzielenia przez właściwy organ bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości ma m.in. miejsce w przypadku jej sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa (art. 68 ust. 1 pkt 5 u.g.n.), co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu. Z kolei stosownie do art. 68 ust. 1 b u.g.n. wysokość stawek procentowych bonifikaty oraz warunki jej udzielania określa się, w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] oparte zostało na dwóch zasadniczych zarzutach. W pierwszym Wojewoda uznał, że organ stanowiący gminy naruszył tryb, w jakim winny być określane warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych bonifikat. W ocenie organu nadzoru w aktualnym stanie prawnym zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku podejmowana w sprawie warunków udzielania bonifikat oraz stawek bonifikat od cen sprzedaży nieruchomości winna mieć postać aktu o charakterze generalnym. Tymczasem unieważniona uchwała Rady Miasta w M. była bez wątpienia aktem o charakterze indywidualnym. Formułując drugi zarzut organ nadzoru natomiast wskazał, że Rada Miasta w M. podejmując unieważnioną uchwałę wykroczyła także poza zakres swoich ustawowych kompetencji bowiem rozstrzygnęła sprawę wchodzącą w zakres uprawnień Burmistrza Miasta M.. Oba te zarzuty Wojewoda [...] oparł na stwierdzeniu, powtórzenia w zakwestionowanej uchwale Rady Miasta w M. sformułowania zawartego w art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 7 stycznia 2010 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem tego przepisu właściwy organ mógł bowiem udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 jeżeli nieruchomość była sprzedawana na rzecz podmiotów bądź na cele wskazane w punktach od 1 – 11 tego ustępu. Wskazać należy, że na gruncie art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym do dnia 7 stycznia 2010 r. ukształtowany został dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że samo udzielenie bonifikaty, jak i wyrażenie na to zgody winno nastąpić w drodze aktu indywidualnego. W szczególności na gruncie poprzedniego brzmienia art. 68 ust. 1 u.g.n. wskazywano, że regulacja zawarta w tym przepisie miała charakter kompletny i nie przewidziano w niej możliwości wydawania aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., I OSK 1747/06 [w:] LEX Nr 32097). Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r. - na mocy art. 1 pkt 3 lit a i lit b ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - w sposób istotny zmieniła unormowania dotyczące sposobu udzielania przez podmioty publicznoprawne bonifikat od cen sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład zarządzanych przez nie zasobów nieruchomości. Aktualne brzmienie art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że przepisy te upoważniają wojewodę albo odpowiednią radę lub sejmik do wydania aktów prawa miejscowego regulujących warunki udzielania i stawki procentowe bonifikat przy sprzedaży nieruchomości znajdujących się w zasobach Skarbu Państwa albo zasobach jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. W przypadku zaś uchwał rad gmin regulujących w sposób generalny i abstrakcyjny materię udzielania przez wójta bonifikat od sprzedaży nieruchomości gminnych, uchwały te będą się mieściły w kategorii aktów prawa miejscowego określonych w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zgodzić się zatem należy z organem nadzoru, że przepis art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. w jego aktualnym brzmieniu upoważnia radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Szczegółowe rozważania dotyczące pierwszego zarzutu postawionego przez Wojewodę [...] uchwale Rady Miasta w M. rozpocząć należy od unormowania zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. Przepis ten zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do określania zasad m.in. zbywania nieruchomości gruntowych, jeżeli inne przepisy rangi ustawowej nie stanowią inaczej. Do czasu zaś określenia tych zasad wójt może zbywać takie nieruchomości wyłącznie za zgodą rady gminy. Przytoczone unormowanie wskazuje na dwojaki tryb zajmowania przez radę gminy stanowiska w kwestii obrotu gminnymi nieruchomościami gruntowymi, a to poprzez uchwalanie aktów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym stanowiących akty prawa miejscowego, bądź też poprzez każdorazowe wyrażanie zgody na dokonywanie takich czynności prawnych w drodze aktów indywidualnych dotyczących konkretnych nieruchomości. To ostatnie ma miejsce w sytuacjach, gdy nie został uchwalony i opublikowany akt prawa miejscowego regulujący te kwestie. Podobnego unormowania ustawodawca nie zamieścił wprost w przepisie art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. nie upoważnia to jednak do przyjęcia stanowiska, że w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego regulujący warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych obowiązujących w przypadku zbywania nieruchomości gminnych nie został podjęty, rada gminy nie może rozstrzygnąć takiej kwestii w drodze uchwały o charakterze indywidualnym i konkretnym. Akceptacja odmiennego stanowiska naruszałaby jedną z podstawowych reguł wnioskowań prawniczych (argumentum a maior ad minus). W konsekwencji tego w przypadku nie uchwalenia przez radę gminy stosownego aktu prawa miejscowego nie byłaby możliwa sprzedaż nieruchomości gminnych z bonifikatą od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n. mimo, że nabywcami tych nieruchomości byłyby podmioty wskazane w art. 68 ust. 1 tej ustawy, bądź też ich sprzedaż byłaby dokonywana na cele określone w tym przepisie. Sąd z urzędu ustalił, że w dacie podejmowania uchwały objętej kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Rada Miasta w M. nie podjęła uchwały, która w sposób generalny i abstrakcyjny ustalałaby wysokość stawek procentowych i warunków udzielania bonifikat obowiązujących przy sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości gminnych. Tym samym brak było przeszkód natury prawnej do ustalenia przez Radę w drodze aktu indywidualnego i konkretnego stawki bonifikaty od ceny sprzedaży określonej w tym akcie nieruchomości gminnej zbywanej na rzecz Skarbu Państwa, którą mógł zastosować Burmistrz sprzedając tę nieruchomość na cel wskazany w uchwale. W ocenie składu orzekającego nieprawidłowe było natomiast zamieszczenie w tekście uchwały sformułowania o "wyrażeniu zgody" na udzielenie przedmiotowej bonifikaty. Sformułowanie to nawiązuje bowiem wprost do poprzedniego brzmienia art. 68 ust. 1 u.g.n. Uchybienie to w ocenie składu orzekającego, jako mieszczące się w przypadkach określonych w art. 91 ust. 4 u.g.n., nie miało jednak wpływu na byt prawny podjętej uchwały, a zatem nie upoważniało organu nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Wskazać wreszcie należy, że Rada Miasta w M. skorzystała, jak dotychczas z możliwości uregulowania w akcie prawa miejscowego warunków udzielania oraz określenia stawek procentowych bonifikat tylko w przypadkach dotyczących sprzedaży gminnych lokali mieszkalnych. W dniu [...]r., a zatem na tej samej sesji na której została podjęta uchwała nr XLII/372/10, Rada przyjęła uchwałę nr XLII/370/10 w sprawie zasad przeznaczania do sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy M., wysokości stawek procentowych i warunków udzielania bonifikat. Uchwała ta została podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 42 u.s.g., a także art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a oraz ust. 1b u.g.n. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2010 r. Nr 142, poz. 2348. Odnosząc się do drugiego zarzutu należy stwierdzić, że skład orzekający Sądu nie podzielił stanowiska Wojewody [...] o naruszeniu unieważnioną przez niego uchwałą ustawowych kompetencji organu wykonawczego gminy. Z treści uchwały nr XLII/372/10 z dnia 30 czerwca 2010 r. nie wynika, że organ wykonawczy gminy został nią zobowiązany do sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości gminnej z 50 % bonifikatą. W § 1 tej uchwały Rada Miasta wyraziła bowiem jedynie zgodę na udzielenie 50 % bonifikaty od ceny sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, które to sformułowanie, jak wyżej wykazano, nie znajduje oparcia w art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. Nie można jednak stawiać znaku równości między zgodą dotyczącą treści czynności prawnej, a zobowiązaniem do zawarcia tej czynności. Inaczej mówiąc zgoda udzielona przez Radę Miasta w M. nie zobowiązywała Burmistrza Miasta Myszkowa gospodarującego gminnym zasobem nieruchomości do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z bonifikatą, a jedynie zezwalała temu organowi na jej sprzedaż z 50 % bonifikatą. Bezsporne jest jednocześnie że w art. 68 ust. 1b u.g.n. ustawodawca wyposażył organ stanowiący gminy w kompetencję ustalania stawek procentowych bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości oraz określania na jakich warunkach bonifikaty takie mogą być udzielane. Z przytoczonych powodów skarga Gminy M. zasługuje na uwzględnienie, a wobec tego na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O niewykonalności zaskarżonego aktu nadzoru do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, bowiem skarżąca Gmina nie wykazała poniesionych kosztów postępowania sądowego, a na mocy art. 100 u.s.g. korzystała z ustawowego zwolnienia od opłat sądowych ( wniesiony przy skardze wpis w wysokości 300 zł został zwrócony stronie skarżącej zarządzeniem WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2010 r.).