II OSK 379/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 w sprawie ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Giżycku z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Rada Miejska w Giżycku podjęła w dniu 6 grudnia 2007 r. uchwałę Nr XV/103/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ulicy B. w G. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pismem z 4 sierpnia 2010 r. J. B. wystąpiła do Rady Miejskiej w Giżycku z wezwaniem do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego polegającego na nieuzasadnionym ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, które to ograniczenie wynika z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu ulicy B. w G. Wskazała, że zapis § 5 tej uchwały dotyczący zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego nie zezwala na lokalizację inwestycji wymagającej sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na wezwanie Rada przedstawiła stanowisko architekta miejskiego, z którego wynika, iż w dniu 1 lipca 2010 r. Rada Miejska w Giżycku uchwałą nr XLIII/59/10 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowo-przemysłowo-mieszkaniowej przy ul. S., B., l. k. i ul. O. w Giżycku, w którym nastąpiła likwidacja zapisów dotyczących nieaktualnych granic pośredniej strefy ochrony ujęcia wody. Obecnie dokumentacja prac planistycznych dotycząca sporządzonego planu została przedstawiona Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu celem oceny jej zgodności z przepisami prawa i skierowania do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10, po rozpoznaniu sporawy ze skargi J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Giżycku z 6 grudnia 2007 r. nr XV/103/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z zasady legalności wynika, że sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Ustosunkowując się do stanowiska Przewodniczącego Rady Miejskiej w Giżycku odnośnie bezprzedmiotowości złożonej skargi z uwagi na fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, gdyż uchwałą z dnia 1 lipca 2010 r. nr XLIII/59/10 uchwalono nowy plan dla przedmiotowego terenu, który z chwilą wejścia w życie uchylił uchwałę z dnia 6 grudnia 2007 r. nr XV/103/07, stwierdził, że pomimo że skarżona uchwała w momencie orzekania przez Sad stanowi już nieobowiązujący akt prawny, gdyż nowa uchwała z dnia 1 lipca 2010 r. zaczęła obowiązywać z dniem 26 września 2010 r., to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne, istniejące nadal po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Sąd rozpoznał w pierwszej kolejności kwestię posiadania przez skarżącą interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Wywodził, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie należało ustalić czy § 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Giżycka z 6 grudnia 2007 r. nr XV/103/07 narusza prawem chronione uprawnienie lub interes prawny skarżącej. W postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interes prawny posiada podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe – własność, użytkowanie wieczyste. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym (erga omnes). Uchwalając taki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesem ogółu, o czym stanowi art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości Zatem plan narusza interes właściciela w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kiedy jest interesem znajdującym oparcie w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym), co oznacza, że jest "prawnym". Interes natomiast dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako tzw. interes faktyczny. Nie znajduje on podstawy w przepisie prawa materialnego, gdyż jego źródło stanowi stosunek obligacyjny. Nie jest to także interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu –właściciela nieruchomości. Dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego. Prawa obligacyjne to prawa skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego (inter parens) w przeciwieństwie do praw bezwzględnie obowiązujących czyli skutecznych względem wszystkich. Sąd wskazał, ze w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest podmiot mający na terenie objętym planem miejscowym nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe – własność czy użytkowanie wieczyste – nie stanowi reguły generalnej, od której nie dopuszcza się żadnych odstępstw – wyjątków wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami. W każdej bowiem konkretnej sprawie należy ocenić, czy nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowaną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też z uwagi na zapisy planu miejscowego wynikające z regulacji ustaw szczególnych m.in. obowiązków wynikających z takich zapisów planu miejscowego, które mogą dotyczyć nie tylko właścicieli nieruchomości objętych zapisami planu lecz także ich posiadaczy, co wynika m.in. z ustawy o ochronie zabytków. W każdym konkretnym przypadku należy zbadać czy faktycznie dzierżawca nie może wskazać żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny lub uprawnienie w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego. W ocenie Sądu skarżąca, będąca na mocy umowy zawartej z właścicielem nieruchomości jej dzierżawcą od dnia 3 czerwca 2009 r. nie wykazała, że na skutek zapisu § 5 skarżonej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między skarżonym zapisem uchwały a jej własną indywidualną sytuacją prawną. Skarżąca strona poza powoływaniem art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności, powoływała także przepis art. 20 i 22 Konstytucji RP, jednakże jak już wyżej wskazano legitymacja skargowa, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być wywodzona z zasad ogólnych Konstytucji RP. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby przysługiwało jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone tym zakazem. Nadto pozostaje także wskazać skarżącej, iż w dacie zawierania przez nią umowy dzierżawy kwestionowany przez nią zapis planu już obowiązywał o czym skarżąca winna wiedzieć, a pomimo tego zawarta została przez nią umowa dzierżawy dotycząca nieruchomości, dla której zapis planu miejscowego przewidywał ograniczenia w zagospodarowaniu. Trudno zatem uznać, iż to ten zapis planu miejscowego ograniczał skarżącą w prowadzonej działalności gospodarczej. Podobnie jako nietrafne ocenił wywiedzenie interesu prawnego skarżącej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten statuuje zasadę ogólną prawa do zagospodarowania terenu, do którego stronie przysługuje tytuł prawny zgodnie właśnie z zapisami planu miejscowego albo wydanej z decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasada powyższa właśnie wskazuje na dopuszczalność zagospodarowania terenu w sposób przewidziany m.in. zapisami planu. Trudno zatem na tej podstawie wywieść interes prawny skarżącej do zagospodarowania dzierżawionej przez nią działki, skoro sposób tego zagospodarowania pozostawałby w sprzeczności z zapisami planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia ograniczeń wolności działalności gospodarczej poprzez ograniczenie w inwestowaniu w drodze innego niż ustawa aktu prawnego wskazać należy, iż rozważenie czy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej oraz czy w danej uchwale zasadnie wprowadzono takie ograniczenia stanowi ocenę zgodności skarżonego zapisu planu z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe jednak dopiero po ustaleniu, iż skarżącej przysługuje stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro Sąd doszedł do przekonania, iż w tej sprawie skarżącej brak jest legitymacji, nie jest możliwe rozpoznawanie jej zarzutów dotyczących niezgodności z prawem skarżonego zapisu planu. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. J. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu: 1) art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącej; 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż każdy kto ma tytuł prawny do terenu (zatem także dzierżawca) ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie ograniczenie tego prawa stanowi o istnieniu interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na tych podstawach wnosiła: 1) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; ewentualnie 2) o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności albo niezgodności z prawem § 5 uchwały Rady Miejskiej w Giżycku Nr XV/103/07 z dnia 6 grudnia 2007 r.; 3) o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że Sąd dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 22 Konstytucji RP stanowi gwarancję swobody gospodarczej i określa, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej omawiana norma oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu jej interesu prawnego, a co za tym idzie – legitymują ją do ochrony praw podmiotowych w drodze skargi o uchylenie lub stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei naruszenie błędną wykładnią przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przejawia się w uznaniu, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśla, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy kto ma tytuł prawny do terenu (zatem także dzierżawca) ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie ograniczenie tego prawa stanowi o istnieniu interesu prawnego do zaskarżenia uchwały, w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał i zastosował przepisy prawa regulujące legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwały organów gminy. Przeprowadził wykładnię i zastosowanie tych przepisów z uwzględnieniem orzecznictwa sądowego, w którym przyjęte jest stanowisko, że legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma podmiot mający na terenie objętym planem miejscowym nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe – własność czy użytkowanie wieczyste – nie stanowi reguły, od której nie dopuszcza się żadnych odstępstw – wyjątków wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami. W sprawie takie szczególne warunki nie występują. Skarżąca zawarła umowę dzierżawy 3 czerwca 2009 r. z P. P. K., osobą prywatną, która będąc właścicielem ani w procedurze uchwalania planu, jak i następnie nie kwestionuje naruszenia prawa własności. Zawarcie umowy dzierżawy w obowiązującym stanie prawnym – obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie uzasadnia wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Jeżeli podmiot ma zamiar podjąć działalność gospodarczą obowiązany jest uwzględnić obowiązującą regulację prawną, która w sposób pośredni będzie miała wpływ na możliwość prawną jej prowadzenia. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł brak podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego. Takich podstaw nie daje treść zawartej umowy dzierżawy, w której właściciel wprowadził warunki uzyskania jego zgody na wskazane działania w zakresie związanym z działalnością gospodarczą. Nie daje też podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny". Wybór miejsca prowadzenia działalności gospodarczej bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza przepisów ochrony środowiska, nie stanowi wyrazu realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Przepisy ochrony środowiska stanowią zatem przesłankę do ograniczenia dowolności miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, o której stanowi art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzut zatem naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej postawiony w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię tych przepisów prawa. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o prawie do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można zatem z tego przepisu prawa wyprowadzać naruszenia interesu prawnego w zakresie miejsca prowadzenia działalności gospodarczej pozostającej w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.