II OSK 886/11

Sygn. akt II OSK 886 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2054/10 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na remont 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółdzielni [...] w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 886 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni [...] w W. (zwanej dalej również skarżącą Spółdzielnią) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na remont. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października2009 r. Stołeczny Konserwator Zabytków, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółdzielni, m.in. odmówił pozwolenia na docieplenie elewacji, wykonanie wyprawy elewacyjnej parteru za pomocą masy szpachlowej na siatce z włókna szklanego, wykonanie otworów okiennych na poddaszu w elewacji od strony Pl. [...] oraz powiększenia otworów okiennych w poddaszu od strony ul. [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w W. Zdaniem organu docieplenie ścian zewnętrznych styropianem o grubości 10-11 cm w przedmiotowym budynku jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. Prace te zakładają, bowiem skucie istniejących gzymsów i zastąpienie ich imitacjami wykonanymi w styropianie. Brak jest również uzasadnienia dla wykonania wyprawy elewacyjnej zwłaszcza, że gładko tynkowane elewacje wysokiej kondygnacji parteru są w dobrym stanie. Natomiast wykucie okien spowoduje degradacje kompozycji elewacji frontowej. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie dotyczącym odmowy uzyskania pozwolenia na wykonanie wyżej wymienionych prac wniosła skarżąca Spółdzielnia. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że przedmiotowy budynek znajduje się w obszarze ochrony konserwatorskiej "Żoliborza Historycznego" (układ ulic i zabudowa) wpisanym do rejestru zabytków pod nr 994-A. Jak zaznaczył organ odwoławczy, materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcela, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Zdaniem Ministra, organ I instancji w sposób właściwy i zarazem wyczerpujący uzasadnił odmowę wydania pozwolenia. Trafnie wskazano, jako przyczynę odmowy wpływ planowanych prac przy elewacji na wygląd budynku, który jako wypełniający całą wschodnią pierzeję Placu [..] stanowi istotny element założenia przestrzennego Żoliborza. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia [...], zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 15 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. Zdaniem skarżącej sam budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, zaś objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Brak było, zatem podstaw do przyjęcia, że planowane prace prowadzą do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wniosek strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), a następnie podkreślił, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie znalazł jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, że przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Skutkiem zaś wpisania danego obszaru do rejestru zabytków, jak wskazuje się w literaturze jest poddanie, co do zasady ochronie dotychczasowego widoku, a także innych elementów wpływających na wygląd miasta. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że z uwagi na wartość elewacji przedmiotowego budynku, zastąpienie tych elementów imitacją w styropianie, zmieniającą kompozycję elewacji, znacznie zmniejszy wartość zabytkowego zespołu zabudowy. Planowane prace groziły degradacją kompozycji elewacji frontowej. Ochronę tych wartości - a więc formy, stylu i zastosowanych materiałów należy zestawić z treścią art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w związku z położeniem przedmiotowego budynku w strefie ochrony konserwatorskiej jako układu zabudowy - w pojęciu prac mogących wpłynąć na wygląd miejsca - mieszczą się prace polegające na zmianie wyglądu elewacji. Przeciwny wniosek dopuszczający dekompozycję elewacji i np. zmianę kształtów, koloru itd. zaprzeczałby podstawowym celom i wartościom, jakie stoją u podstaw ochrony zabytków w przypadku takiego dobra niematerialnego, jakim jest układ zabudowy. Dlatego też Sąd podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż projektowane prace dotyczące w szczególności zmiany elewacji i wykucia okien wymagały zgody konserwatora zabytków. Zdaniem Sądu odmowa udzielenia zezwolenia została przez organ uzasadniona w sposób, który spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy wywiodły w sposób przekonujący, że projektowane prace miałyby wpływ na zmianę wyglądu zabytku, co groziłoby umniejszeniem wartości artystycznych i dekompozycją całego układu zabudowy. Dlatego też nie ma dla sprawy znaczenia ta okoliczność, iż sam budynek nie jest przedmiotem odrębnego wpisu do rejestru zabytków. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 120 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółdzielnia [...] w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez przyjęcie, że prace mające na celu wyłącznie ocieplenie budynku niewpisanego do rejestru zabytków, a znajdującego się jedynie na terenie układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską zmniejszą "wartość zabytkowego zespołu zabudowy" i grożą "degradacją kompozycji elewacji frontowej" zabytku. Wskazując na powyższy zarzut, skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Spółdzielni kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżąca Spółdzielnia stwierdziła, iż nie budziło jej zastrzeżeń, że budynek przy ul. [...] w W. jest budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym, wzniesionym w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, który znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny". Sam jednak budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków. Zasadnicze znaczenie ma natomiast w tej sprawie ustalenie, czy budynek położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków jest również zabytkiem, co błędnie uznał Sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu jedynie zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Objęcie natomiast ochroną układu urbanistycznego stosownie do art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu, bowiem w decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Pełnomocnik Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie kasacji i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Oceniając wniesioną kasację w zakresie przedstawionego zarzutu, uznać należało, iż nie mogła zostać ona uwzględniona, albowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest niezasadny. Zgodnie z treścią tego przepisu "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru". Dokonując analizy powyższej normy prawnej zauważyć trzeba, iż przez pojęcie rejestru należy rozumieć rejestr zabytków (art. 8 ww. ustawy). Posłużenie się natomiast przez ustawodawcę zwrotem "inne działania" wskazuje, że chodzi o wszystkie inne niż te wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1- 10 i 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które prowadzą do określonego, potencjalnego efektu, a więc mogącego spowodować naruszenie substancji lub zmianę wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zauważyć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowy problem przedstawiony w rozpoznawanej kasacji sprowadzał się do określenia zakresu ochrony wynikającej z ustanowienia strefy ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny". Nie stanowiło przy tym przedmiotu sporu w sprawie to, iż budynek, będący przedmiotem niniejszej sprawy, chociaż sam nie jest wpisany do rejestru zbytków, to znajduje się w obszarze tej strefy, wpisanej do tego rejestru. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, zwrócić trzeba uwagę, iż dla ochrony zabytków ustawodawca przewiduje różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak chce tego strona skarżąca, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1808/06; z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt 1599/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 668/11- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Koncepcja ta znajduje zresztą swoje bezpośrednie oparcie w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wskazuje na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13). Zauważyć przy tym trzeba, iż ścisłe zakwalifikowanie do jednej z ww. form w przypadku strefy ochrony konserwatorskiej "Żoliborz Historyczny" (układ ulic i zabudowa) może spowodować pewne trudności z tego względu, że wpisanie owej strefy do rejestru zabytków nastąpiło decyzją z dnia [...] września 1980 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48), która nie wyróżniała, jak obecnie obowiązująca ustawa, form ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z nią, strefa ochrony konserwatorskiej wraz z rezerwatami i parkami kulturowymi została zakwalifikowana tylko do pojęcia krajobrazu kulturowego (art. 5 pkt 12). Utrzymanie jednak decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury na podstawie art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powodowało konieczność ponownego określenia zakresu ochrony udzielonej w tej strefie w świetle nowej ustawy. Wymagało to, więc niejako "przełożenia" zakresu mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru na zakres ustawy z dnia 23 lipca 2006 r. Jak wskazano w nazwie omawianej strefy ochrony konserwatorskiej dotyczy ona "układu ulic i zabudowy", jednakże w jej uzasadnieniu jako powody jej utworzenia wskazano również "wartości zabytkowe i historyczne; poszczególne kolonie i osiedla Żoliborza stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w.". Wskazanie na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych nakazuje, zatem przyjąć, iż ww. strefa ochrony konserwatorskiej będzie spełniać zarówno warunki ochrony dla historycznego układu urbanistycznego, jak i historycznego zespołu budowlanego. Do takich też form nawiązywał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu decyzji, kontrolowanej skarżonym wyrokiem. Stwierdzić trzeba, iż odnoszenie się przez autora kasacji tylko do układu urbanistycznego stanowi, w świetle powyższych rozważań, nadmierne zawężenie zaistniałego w sprawie problemu. Dostrzec, co prawda należy również i tę kwestię, że także Sąd pierwszej instancji ograniczył swoje rozważania tylko do ochrony historycznego zespołu budowlanego, co pozornie może świadczyć o zbyt wąskim zakresie rozpoznania sprawy, jednakże z uwagi na to, co stanowiło podstawę wydania przez organy ochrony zabytków decyzji odmownej (przede wszystkim potrzeba ochrony autentyzmu budynku, jego wartości zabytkowej, a także zachowania wszelkich wartościowych, historycznych i architektonicznych elementów budynku) zabieg taki należało uznać za dopuszczalny i uprawniony. Powyższe wartości są, bowiem zabezpieczane poprzez właśnie tę formę ochronę zabytków. Przedstawione wyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego (powiązanej przestrzennie grupy budynków) przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy tegoż zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), m.in. ze względu na formę architektoniczną i styl, w których mieści się też wygląd elewacji budynków. Z tych też względów wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego (zespołu nieruchomości z art. 3 pkt 2 ww. ustawy), w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony jest również sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Zważywszy na powyższe względy, stwierdzić trzeba, iż chybione jest kwestionowanie przez stronę skarżącą oceny organów wyrażonej w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, że projektowane prace budowlane zmniejszą "wartość zabytkowego zespołu zabudowy" i grożą "degradacją kompozycji elewacji frontowej". Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, organy administracji słusznie przyjęły, a Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie to stanowisko podzielił, że planowane przez inwestora prace budowlane (działania) mogą doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu budynku, a tym samym mogą dokonać zmian w ustanowionej strefie ochrony konserwatorskiej, zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należało uznać za nietrafny. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.