II SA/Rz 580/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie SO (del.) Anna Bembenek WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 580/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej w skrócie WINGiK), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2010 r. ponownie orzekającej z urzędu o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian w zakresie działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3 oraz 4889/4 zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numerem [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. orzekł z urzędu o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian w zakresie działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3 oraz 4889/4 podając, że postępowanie miało na celu skorygowanie błędnego przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami podczas modernizacji ewidencji gruntów. Na skutek odwołania K. W., WINGiK decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zalecając wyjaśnienie kwestii dotyczących przebiegu granicy oraz wyjaśnienie, na czym polega błędne wykazanie jej przebiegu na nowo opracowanej mapie numerycznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian w zakresie działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3 oraz 4889/4, zgodnie z dokumentacją geodezyjną włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numerem [...], powołując się na zgodne ustalenie przebiegu granicy przez włascicieli. W odwołaniu K. W. domagała się unieważnienia podpisanej zgody na przebieg granicy w odległości 20 cm od osi ogrodzenia, zawartej w operacie [...], gdyż ogrodzenie istnieje w granicy, która ponad 30 lat temu została ustalona z sąsiadami. Wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta domagała się pozostawienia granicy w linii prostej po istniejącym ogrodzeniu, zgodnie ze stanem posiadania. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym WINGiK wskazał, że podczas prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] przeprowadzone zostały czynności techniczne polegające na ustaleniu przebiegu granic i z treści protokołu dotyczącego granic między działką 4888 a działką nr 4889/1 wynika, że właściciele domagali się przyjęcia granicy z ewidencji gruntów. W taki też sposób przyjęto granice i projekt operatu opisowo – kartograficznego został wyłożony do wglądu zainteresowanych osób. Ponieważ zarówno T. G., jak i K. W. w zgłoszonych uwagach w odmienny sposób domagali się ustalenia przebiegu granicy, dlatego wobec braku zgodności właścicieli działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3 oraz 4889/4, granice zostały wykazane jako sporne, na podstawie danych z dotychczasowej ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, informacja Prezydenta Miasta [...], że projekt operatu modernizacji gruntów i budynków obrębu [...] stał się operatem ewidencyjnym, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 20 lipca 2009 r. Nr [...], poz. [...]. W ustawowym terminie żadna ze stron nie wniosła zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków; żadna ze stron nie złożyła też wniosku o zmianę danych ewidencyjnych, wobec czego dane dotyczące działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3 oraz 4889/4 są obowiązujące. Odnosząc się natomiast do operatu pomiarowego przyjętego do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numerem [...] z przeprowadzonego w dniu 12 sierpnia 2009 r. pomiaru ustalającego przebieg granicy pomiędzy działką nr 4888 własności T. G., a działkami nr 4889/1, 4889/2, 4889/3 i 4889/4 własności K. W. organ odwoławczy przyjął, że operat ten będący wynikiem ponownego ustalenia przebiegu granic, wykonany z powodu licznych ustnych interwencji składanych przez T. G. i K. W., w ramach rękojmi przez jednostkę, która wykonywała prace modernizacyjne, nie może zmienić przebiegu granicy wykazanej w zmodernizowanym operacie. Z uwagi na istniejący spór między właścicielami tych działek oraz brak wniosku strony, nieuzasadnionym było ponowne ustalanie przebiegu granicy oraz wszczęcie z urzędu przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencyjnego. W skardze zwanej "odwołaniem" T. G. podniósł, że umowa zawarta z K. W. była zgodna z polskim prawem. Oświadczenia obu stron były zgodne co do treści czynności prawnej, a pracownik Urzędu Miejskiego podpisał ugodę. Wobec tego decyzja jest niesłuszna. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Poza sporem pozostaje, że w latach 2008 – 2009 przeprowadzona została modernizacja ewidencji gruntów i budynków Miasta [...], obręb [...]; informacja Prezydenta Miasta [...], że projekt operatu modernizacji gruntów i budynków obrębu [...] stał się operatem ewidencyjnym, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 20 lipca 2009 r. Nr [...], poz. [...]. W zmodernizowanym operacie granice pomiędzy działką nr 4888 a działkami nr 4889/1, 4889/2, 4889/3 i 4889/4 wykazane zostały jako sporne. Nie jest kwestionowane również, że w terminie prawem przewidzianym żadna ze stron nie zgłosiła zarzutów do danych ewidencyjnych, wobec czego dane zawarte w zmodernizowanym operacie stały się wiążące. Z ustaleń organów obu instancji wynika, że T. G. i K. W. występowali ustnie do organu I instancji z interwencjami co do wykazanej w zmodernizowanym operacie granicy. W związku z tym w dniu 12 sierpnia 2009 r. uprawniony geodeta sporządził nowy operat pomiarowy wraz z protokołem ustalenia granic pomiędzy działką 488 własności T. G. oraz działkami nr 4889/1, 4889/2, 4889/3 i 4889/4 własności K. W., który został przez właścicieli oraz geodetę podpisany. Operat ten przyjęto do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numerem [...] i na jego podstawie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r. orzekającą o wprowadzeniu z urzędu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian w zakresie działek nr 4888, 4889/1, 4889/2, 4889/3 oraz 4889/4. Na skutek odwołania WINGiK uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Stosownie do przepisu art. 24a ust. 12 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. W stanie faktycznym sprawy z sytuacją przewidzianą w tym przepisie możemy mieć do czynienia, skoro organy stwierdzają, że T. G. i K. W. występowali ustnie do organu I instancji z interwencjami co do wykazanej w zmodernizowanym operacie granicy. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania mogą być składane również ustnie i przyjąć należy, że w tej właśnie formie wnioski pochodzące od obu stron postępowania zostały złożone. Stwierdzenia tego nie może zmienić fakt, że organ nie dopełnił wynikającego z przepisu powyższego obowiązku i nie sporządził protokołu, a w konsekwencji postępowanie wszczęte na wniosek, w zawiadomieniu z dnia 18 września 2009 r. /k.7/ określił jako postępowanie z urzędu. Jeszcze raz podkreślić należy, że gdyby nie wola stron w zakresie zmiany danych uwidocznionych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym, która przejawiała się ustnymi – jak to organy określiły – interwencjami co do przebiegu granicy uwidocznionej w operacie, jakiekolwiek postępowanie administracyjne nie byłoby prowadzone. Dodać też należy, że wola stron nie została jednoznacznie skonkretyzowana: czy wnioskodawcy złożyli wnioski w trybie art. 24a ust. 12 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy też domagali się rozgraniczenia nieruchomości, składając wnioski w trybie art. 30 tej ustawy. W tak wszczętym postępowaniu /na wniosek obu stron/, organ I instancji przedmiot tego postępowania określił jako wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, po czym oparł się na protokole ustalenia granic sporządzonym w dniu 12 sierpnia 2009 r. i wydał decyzję orzekającą o wprowadzeniu stosownych zmian, zgodnie z treścią protokołu rozgraniczeniowego. Wyznaczenie w sposób jednostronny przedmiotu postępowania przez organ I instancji jest wadliwe, co przesądza też o przedwczesnym stanowisku organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania I instancji. Rozpoznając więc odwołanie rzeczą organu II instancji będzie wezwanie stron, celem jednoznacznego określenia formułowanych w ustnych interwencjach żądań, które zadecydowały o wszczęciu niniejszego postępowania. Końcowo należy też zauważyć, że protokół z dnia 12 sierpnia 2009 r., jest protokołem ustalenia granic /k.3/, który przyjęto do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 września 2009 r. pod numerem [...]. W protokole tym jednoznacznie wskazano, że strony zawarły ugodę, o czym świadczą złożone podpisy w kolumnie 6 protokołu ustalenia granic /k.2/. Jeżeli więc jest to ugoda, o jakiej mowa w art. 31 ust. 4 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, to ma ona moc ugody sądowej, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Wobec tego nie podlega ona kontroli, a rzeczą organu w takiej sytuacji jest podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. Nawet w sytuacji, gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 376/06, LEX 290621/. Uwagi te mogą być przesądzające w sytuacji, gdyby strony domagały się rozgraniczenia, a sporządzenie protokołu z dnia 12 sierpnia 2009 r. poprzedzone było procedowaniem organu I instancji wymaganym przepisami dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, zawartymi w rozdziale 6 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Akta administracyjne nie dają jednak w tym zakresie żadnej wiedzy, co również wymaga wyjaśnienia. Z tych przyczyn, wobec naruszenia art. 7, art. 63 § 1, a w konsekwencji art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.