II SA/Po 715/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ W. Batorowicz /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy zaskarżoną przez P. F. decyzję Starosty [..] z dnia [...] 2010 r. ([...]) wydaną w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. Organ II instancji wskazał na następujący stan faktyczny. Starosta [...] (p.o. Kierownika Wydziału Komunikacji działający z upoważnienia Starosty) pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zawiadomił P. F. o wszczęciu postępowania na wniosek Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (działającego w imieniu Wójta Gminy S.) o zatrzymanie dłużnikowi alimentacyjnemu – P. F. Decyzją z dnia [...] 2010 r. organ I instancji orzekł o zatrzymaniu P. F. prawa jazdy kategorii [...], uznając, że wniosek o zatrzymanie prawa jazdy jest uzasadniony, gdyż P. F. nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego, nie zarejestrował się w ustalonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy. W odwołaniu P. F. podał, iż odebranie prawa jazdy jest równoznaczne z odebraniem możliwości zarobkowania, oraz że wpłaca należności z tytułu renty alimentacyjnej na konto komornika, a gdyby nie został oszukany przez zagranicznego pracodawcę, to już dawno byłby na bieżąco z płatnością alimentów. W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy wskazał na treść art. 5 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7) i stwierdził, że spełniony został warunek do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdyż z akt sprawy wynika, że odwołujący nie wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego i nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy, czego konsekwencją było - jak wynika z wniosku Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. - złożenie w Prokuraturze Rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa uporczywego uchylania się od obowiązku alimentacyjnego, to jest o czyn z art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Organ odwoławczy zauważył, iż skarżący w całym postępowaniu nie zaprzeczył okoliczności niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego ani temu, ze nie zarejestrował się w ustalonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., a jedynie powoła okoliczności związane ze swoją sytuacją majątkową i osobistą, dodając, że odebranie prawa jazdy jest równoznaczne z odebraniem mu pracy, którą wykonuje. Zdaniem Kolegium podnoszone argumenty nie mogą być brane pod uwagę w świetle przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 3 i 5 powołanej ustawy, gdyż decyzja starosty ma charakter decyzji związanej w sytuacji, gdy organ stwierdzi określony stan rzeczy. Zatrzymanie prawa jazdy stanowi sankcję administracyjną mającą stanowić zabezpieczenie na wypadek, gdyby dłużnik alimentacyjny odmówił właściwym organom administracji publicznej współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji materialno-bytowej uniemożliwiającej realizację obowiązku alimentacyjnego. Kolegium wskazało także na przepis art. 6 ust. 6 powołanej ustawy i wyjaśniło na jakich warunkach może nastąpić zwrot dłużnikowi alimentacyjnemu zatrzymanego prawa jazdy. Organ odwoławczy wspomniał także, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 46/07 orzekł formalnie o innym przepisie prawnym, to jest o art. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 ze zm.).Tymczasem organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisu art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i nie mają uprawnień do badania konstytucyjności poszczególnych przepisów. P. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium (skarga wniesiona bezpośrednio do Sądu została w terminie do złożenia skargi przekazana organowi odwoławczemu). Nie zgodził się z ustaleniem, że uchyla się od płacenia alimentów, gdyż od [...] 2009 r. co miesiąc wpłaca z tego tytułu [...] zł Komornikowi na Fundusz Alimentacyjny, to jest tyle, na ile go stać. Ponadto podał, iż był "zarejestrowany w P.U.P. w W., nawet kilka razy, jako bezrob. z prawem do zasiłku, i bez prawa do zasiłku", co nie zostało wzięte pod uwagę w sprawie. Ponadto w skardze opisał sytuację osobistą i materialną podnosząc, iż zabranie mu prawa jazdy , bo jako kierowca mógłby szybciej podjąć pracę i spokojnie spłacić dług alimentacyjny. W ocenie skarżącego jego sytuacja została zbadana powierzchownie. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, a nadto podniosło, iż z pisma Powiatowego Urzędu pracy w W. z dnia [..] czerwca 2010 r. wynika, że P. F. nie jest zarejestrowany w tamtejszym Urzędzie jako osoba bezrobotna od dnia [...] 2009 r., a ponadto z informacji Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wynika, że zadłużenie P. F. z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej – J. F. – wynosi [...] zł, z czego [...] zł wynosi kwota główna oraz [...] zł wynoszą odsetki. Kolegium wskazało, iż ze względu na związany charakter decyzji z art. 5 powołanej ustawy Starosta, do którego wystąpił właściwy organ z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy, zobowiązany był do uwzględnienia tego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłączne legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, który doprowadziła do wydania zaskarżonego orzeczenia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium w Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy wydaną na wniosek Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzję Starosty [...] o zatrzymaniu P. F. prawa jazdy, uznając iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że powołany w zaskarżonej decyzji przepis nie pozwalał organowi na dowolność (uznanie administracyjne). Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję należy podkreślić, iż w myśl wyrażonej w art. 6 kpa zasady legalizmu organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i od ich stosowanie nie mogą odstępować. W związku z powyższym należy wskazać, iż organy prawidłowo dokonały oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 5 ust. 5 powołanej ustawy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny przy ocenie zgodności zaskarżonego aktu z prawem jest zobowiązany nie tylko uwzględniać przepisy ustaw, ale także przepisy Konstytucji RP, stosując ją bezpośrednio. W przypadku kiedy Sąd poweźmie przekonanie o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, winien stosownie do treści art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba w tym miejscu wspomnieć, że przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny nie są formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy ta sama norma prawna zostanie zawarta w różnych przepisach. W przypadku zaś kiedy kwestia zgodności (w określony sposób) z Konstytucją danej normy prawnej była już rozstrzygana przez Trybunał Konstytucyjny - zachodzi podstawa umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na przesłankę ne bis in idem, to jest zbędność orzekania (por. część II uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt P 22/02, OTK seria A z 2004/7/76 oraz LEX nr 121590; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, punkt III podpunkt 1.1. uzasadnienia, OTK seria A z 2008/5/83 oraz LEX nr 394607, wyżej wymienione orzecznictwo podano za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów tutejszy Sąd uznał, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasadnicze znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt P 46/07, ogłoszony w Dz.U. z 2009 r. Nr 159, poz. 1261, OTK-A 2009/8/126, LEX 533559). W przywołanym wyroku Trybunał uznał art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732 z poźn. zm.) za niezgodny z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprawdzie we wskazanym wyroku Trybunał orzekał formalnie o innym przepisie prawnym, niż miał zastosowanie w kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawie, tym niemniej - jak zauważył sam Trybunał (część III pkt 1.3 in fine uzasadnienia wyroku TK) - obowiązująca ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (w art. 5 ust. 3 pk 3, ust. 5 i 6) zawiera unormowania analogiczne do zawartych w art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o dłużnikach alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W powołanym orzeczeniu Trybunał wskazał, że kontrolowana norma prawna narusza zasadę prawidłowej legislacji poprzez naruszenie wymogu dostatecznej określoności przepisów, a także podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej, mając przy tym na uwadze niezbędność ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Pojawia się, bowiem pytanie czy zatrzymanie prawa jazdy w świetle art. 5 ustawy o dłużnikach alimentacyjnych, a więc ograniczenie uprawnień konkretnego dłużnika alimentacyjnego służyć ma uzyskaniu ostatecznego celu tej ustawy, to jest skuteczności w egzekwowaniu świadczeń alimentacyjnych, czy tylko realizacji celów instrumentalnych, takich jak ułatwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, aktywizacja zawodowa dłużników alimentacyjnych czy też zapobieganie uchylaniu się od wskazanych prac zarobkowych. Ponadto zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja narusza w zasadę sprawiedliwej procedury, bowiem brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet - arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji organu I instancji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania organu tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też merytorycznej zasadności decyzji starosty w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, aby odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowalne, a postępowanie prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. Trybunał odniósł się również do naruszenia przez omawiany przepis wyrażonej w art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności w ograniczaniu konstytucyjnych wolności i praw obywateli, które mogą być ograniczane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne. Zdaniem Trybunału zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. Takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile poza sporem pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (na przykład poprzez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy realizacji podstawowego celu ocenianej regulacji. Ponadto Trybunał stwierdził, że kwestionowana regulacja nie może również zostać uznana za niezbędną w tym znaczeniu, że przymuszenie do realizacji obowiązków alimentacyjnych nie byłoby możliwe przy zastosowaniu środków mniej uciążliwych dla zobowiązanego do ich wykonania. Zdaniem tutejszego Sądu treść wyżej przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy o z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W konsekwencji przesądza to uznanie, że decyzje podlegające w niniejszej sprawie kontroli sądowej zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. A to dlatego, że zostały wydane na podstawie przepisu, o którego niezgodności z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny. Jak zaś stanowi art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, może stanowić postawę (do żądania) wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, iż sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 kpa stanowi podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł nawet po wydaniu zaskarżonej decyzji (co nie miało miejsce w niniejsze sprawie). Podkreślić również należy, iż orzeczenie sądu stanowi realizację określonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasady wzruszalności orzeczeń i aktów. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, iż w przypadku, o którym mowa w art. 145a § 1 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212 oraz wyrok WSA w Opolu z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 407/07, przywołane za wyżej opisanym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 662/09,). Argumenty skargi dotyczące okoliczności osobistych i aktywności zawodowej skarżącego, które nie stanowiły przeciwdowodu wobec ustaleń wynikających z akt sprawy (wniosek właściwego organu dłużnika, dokumentacja potwierdzająca fakty wskazane we wniosku), nie mogły prowadzić do skutecznego zakwestionowania tych ustaleń. To zaś, czy skarżący faktycznie dopuścił się przestępstwa niealimentacji z art. 209 § 1 Kodeksu karnego należy do kompetencji sądu karnego. W niniejszej sprawie przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było skierowanie do Starosty wiążącego wniosku przez organ właściwy dłużnika wobec złożenia przez ten organ wniosku o ściganie dłużnika za przestępstwo z art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny winien mieć na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do braku w niniejszej sprawie zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej do orzekania o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Pogląd ten należy wprost przełożyć na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie. W tym stanie rzecz Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. /-/ J. Zieliński /-/W.Batorowicz /-/D.Rzyminiak-Owczarczak