IV SA/Gl 229/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. odmówił stwierdzenia u T. K. choroby zawodowej narządu głosu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W uzasadnieniu powołano się na orzeczenie lekarskie z dnia 29.09.2009 r. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Wskazano, że rozpoznany u T. K. prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani nie ma cech klinicznego przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym. Dlatego też, pomimo obciążenia aparatu mowy związanego z długoletnim wykonywaniem pracy w zawodzie nauczyciela, organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Nie zgadzając się z powyższą decyzją T. K. wniosła odwołanie, gdyż, jej zdaniem, rozstrzygnięcie to jest niesłuszne i krzywdzące. Odwołujaca się podkreśliła, iż przez 27 lat pracowała jako nauczyciel w przedszkolu, a nadto od wielu lat leczy się w Poradni Foniatrycznej, gdzie stwierdzono u niej obecność guzków głosowych. Leczenie i rehabilitacja głosu nie przynoszą widocznej poprawy. Wskazała także, że w ciągu pół roku miała być poddana obserwacji w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, jednakże w tym okresie nie wykonano jej żadnych badań, zaś po jego upływie wydano opinię wskazującą na przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. W związku z tym wniosła o ponowne badanie oraz odniesienie się do jej choroby – guzków głosowych, która zaliczana jest do chorób zawodowych. Decyzją z dnia [...] Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 235¹ Kodeksu pracy, § 8 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na treść § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. wskazując, iż do postępowań wszczętych i niezakończonych do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia należy stosować nowe regulacje prawne. Nadto wskazano, iż przywołana norma prawna nakazuje organowi traktować jako skuteczne czynności dokonane w toku prowadzonego dotychczas postępowania, co dotyczy zwłaszcza wydanych już orzeczeń lekarskich. Dalej organ wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby - zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Następnie podał, że w sprawie T. K.ustalono, iż pracowała ona w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy jako nauczyciel w latach 1979-1980 w Przedszkolu nr [...] w S. (zlikwidowane), w latach 1983-1994 w Przedszkolu Nr [...] w S. (zlikwidowane) i w latach 1994-2006 (urlop zdrowotny 1.09.2003-31.08.2004 i 5.01.2007-30.06.2007) w Przedszkolu Miejskim nr [...] w S. Jednakże lekarze dwóch kompetentnych placówek diagnostycznych, tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie z dnia [...]) oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]) w konkluzjach orzeczeń wykluczyli u badanej istnienie choroby zawodowej narządu głosu. Lekarze WOMP w S. na podstawie przeprowadzonej diagnostyki laryngologicznej i foniatrycznej nie stwierdzili w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Z kolei lekarze IMPiZŚ w S. stwierdzili, iż charakter zmian chorobowych w obrębie narządu głosu nie przedstawia klinicznych cech organicznej patologii wywołanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż został wyczerpany dwustopniowy tryb diagnostyczno-orzeczniczy przewidziany w przepisach rozporządzenia z 30.06.2009 r. w związku z czym nie jest możliwe przeprowadzenie nowych badań lekarskich. Od wskazanej wyżej decyzji T. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, a to § 6 ust. 1, poprzez nieprzeprowadzenie, przy ustalaniu narażenia zawodowego, badań pomocniczych, nieuwzględnienie dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu pracy oraz oceny narażenia zawodowego; § 6 ust. 2 pkt 5 poprzez nie uwzględnienie, przy ustalaniu narażenia zawodowego sposobu wykonywania pracy przez skarżącą, § 6 ust. 5 pkt 1, 2 i 5 poprzez nie wystąpienie do byłych pracodawców skarżącej o podanie przebiegu i organizacji pracy oraz do lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad skarżącą o ocenę oraz dokumentację medyczną, a nadto nie wystąpienie do jednostki medycznej II stopnia o uzupełnienie wywiadu zawodowego, § 7 ust. 1 poprzez nie przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, po trwającej 6 miesięcy obserwacji i w konsekwencji wydanie orzeczenia przez jednostkę II stopnia w oparciu o dokumentację medyczną znajdującą się w aktach sprawy, § 8 ust. 2 poprzez nie wystąpienie o dodatkowe uzasadnienie orzeczenia oraz dodatkową konsultację do jednostki II stopnia. Ponadto zarzucono organowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi akcentowano, iż organ nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił powodów zlecenia 6 miesięcznej obserwacji skarżącej. Zaznaczono przy tym, że po półrocznej "obserwacji", która w rzeczywistości nie została przeprowadzona, jednostka II stopnia nie przeprowadziła ponownego badania lekarskiego skarżącej opierając się na dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy. Ponadto wskazano, iż pomimo zgłaszania przez skarżącą w czasie badania oraz pisemnie organowi faktu wieloletniego leczenia na choroby narządu głosu, okoliczności tej nie uwzględniono, zaś orzeczenia lekarskie w żaden sposób nie odnoszą się w kwestii występowania u niej guzków głosowych stwierdzonych przez lekarza laryngologa. Powyższe, zdaniem pełnomocnika, nakazywało wystąpienie do jednostki diagnostycznej o dodatkowe uzasadnienie oraz konsultację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach Sąd uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w związku z czym nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte jeszcze pod rządami przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Natomiast w chwili wydania decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), które weszło w życie z dniem 3 lipca 2009 r. Należy wobec tego mieć na uwadze, że § 11 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi, że do postępowań w sprawie chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), zwanego dalej "rozporządzeniem". Kodeks pracy w art. 235¹ stanowi, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Innymi słowy choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą. Aby zatem określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa wyżej, a po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający obowiązany jest ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Organy sanitarne prowadząc postępowanie w sprawie choroby zawodowej zobowiązane są zatem do przestrzegania wszystkich reguł dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które w zakresie ustalania stanu faktycznego przyjmują jako naczelną zasadę prawdy obiektywnej. Rozpoznając zatem sprawę o stwierdzenie choroby zawodowej organ dążyć musi do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy należało w tym miejscu zaakcentować, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Natomiast stosownie do § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia lekarz wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Przedstawione zasady postępowania mają na celu orzekanie przez lekarzy na podstawie posiadania pełnej wiedzy, tak odnośnie stanu zdrowia badanego pacjenta, jak i narażenia zawodowego w miejscu wykonywanej przez niego pracy. Należy nadto podkreślić, że orzeczenie lekarskie jest dowodem, o jakim mowa w art. 84 § 1 k.p.a., który zgodnie z art. 80 k.p.a. podlega ocenie organu administracji wydającego na jego podstawie decyzję administracyjną. Oznacza to, że orzeczenie musi być przekonywające i czytelne, a przede wszystkim uzasadnione w taki sposób, by wyjaśnić wszelkie wątpliwości z odniesieniem się nie tylko do wyników badań przeprowadzonych przez daną jednostkę, ale również do dokumentacji medycznej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić pozostaje, że organ odwoławczy był zobligowany do dokonania oceny sporządzonych w sprawie orzeczeń jednostek diagnostycznych a w szczególności orzeczenia Instytutu w aspekcie zarzutów i twierdzeń strony. Przede wszystkim należy podnieść, iż z treści orzeczeń jednostek diagnostycznych nie wynika, czy lekarze dysponowali dokumentacją medyczną leczenia skarżącej w poradni foniatrycznej. Wskazać przy tym przyjdzie, iż w oświadczeniu z dnia [...] (k-17 akt administracyjnych) skarżąca wskazała, iż była dwukrotnie operowana laryngologicznie a nadto, iż w wyniku przeprowadzonych badań specjalistycznych, stwierdzono u niej występowanie guzków głosowych. Ponadto zauważyć należy, że skarżąca została skierowana na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej z poz. 15.1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia z 2002 r. obejmującej guzki twarde głosowe (obecnie również poz. 15. 1 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia z 30 lipca 2009 r.). Tymczasem orzeczenie jednostki pierwszego stopnia nie określa jakiego rodzaju zmiany zostały stwierdzone w obrębie narządu głosu skarżącej. W orzeczeniu tym podano jedynie, iż nie stwierdzono w narządzie głosu zmian patologicznych w postaci schorzeń określonych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Natomiast orzeczenie Instytutu wskazuje na prosty przewlekły nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Przy czym wobec lakonicznego uzasadnienia tego orzeczenia nie jest jasne, z jakich powodów skarżąca miała być poddana w Instytucie półrocznej obserwacji, czy po upływie tego okresu była badana w tej jednostce diagnostycznej, a jeżeli tak, to jakie badania zostały przeprowadzone oraz czy przy wydawaniu orzeczenia lekarze dysponowali dokumentacją medyczną leczenia skarżącej w poradni foniatrycznej oraz wynikami przeprowadzonych tam badań specjalistycznych, które w świetle twierdzeń skarżącej stwierdzały u niej obecność guzków głosowych. Na te właśnie aspekty sprawy skarżąca wskazywała w odwołaniu wnosząc w związku z tym o przeprowadzenie badań oraz jednoznaczne wypowiedzenie się co do występowania u niej guzków głosowych. Pomimo to organ odwoławczy w ogóle do kwestii tych się nie odniósł ograniczając się jedynie do stwierdzenia wyczerpania dwuszczeblowego trybu orzekania. Tymczasem zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia organ sanitarny może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, jego uzupełnienia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultacje oraz podjąć inne czynności niezbędne w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ nie wykonał należycie ciążących na nim obowiązków wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego należytej oceny, czym naruszono art. 7 art. 77 i art. 80 k.p.a.. Bez względu bowiem na przewidziane prawem tylko dwuszczeblowe postępowanie diagnostyczne na organie inspekcji sanitarnej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i zbadania wszystkich niezbędnych dowodów i dokonania ustaleń na podstawie wszechstronnego ich rozważenia. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów (por. S. Rozmaryn O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 sygn. akt Sa/Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a., stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji dostosuje się do powyższych wskazań i uzupełni postępowanie we wskazanych powyżej kierunkach Dopiero w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie sprawy organ sanitarny podejmie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).