II OW 69/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska –Szary Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie z dnia 8 września 2010 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Chełmie, a Wójtem Gminy Chełm w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. W. z dnia 9 października 2008 r. w sprawie zalewania przez wody opadowe działki nr [...] w W. z terenu działki sąsiedniej nr [...] postanawia: 1. wskazać Wójta Gminy Chełm jako organ właściwy w sprawie, 2. oddalić wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie o zasądzenie kosztów postępowania. We wniosku z dnia 8 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Wójtem Gminy Chełm poprzez wskazanie Wójta Gminy Chełm jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. W. z dnia 9 października 2008 r. w sprawie zalewania przez wody opadowe działki nr [...] w W., w wyniku wybudowania domu i podwyższenia terenu na działce nr [...] w W. przez sąsiadkę B. S. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Wójta Gminy Chełm na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie zwrotu kosztów postępowania. Spór ten wywiązał się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 9 października 2008 r. (data wpływu do Urzędu Gminy Chełm) następnie uzupełniającym pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. J. W. zwrócił się do Wójta Gminy Chełm o pomoc w sprawie zalewania jego działki położonej w W. przez wody opadowe w związku z wybudowaniem domów na działkach sąsiednich i podniesieniem poziomu tych działek o około 40 cm. W toku postępowania Wójt Gminy Chełm wydał w dniu [...] lutego 2009 r. decyzję, znak [...], w treści której zobowiązał B. S., właścicielkę działki nr [...] położonej w W. do wykonania urządzeń zabezpieczających spływ wód z rur spustowych szt. 2 nowowybudowanego domu na działce nr [...] na posesję nr [...] w terminie do 31 lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podwyższenie działki nr [...] będącej własnością B. S. wprawdzie nie ma wpływu na kierunek spływu wód opadowych (woda spływa w takim samym kierunku jak przed wybudowaniem domu), jednakże – co ustalono w toku postępowania – z dwóch rur spustowych domu posadowionego na działce B. S. woda spływa w kierunku działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], wydaną na skutek odwołania J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie uchyliło wyżej opisaną decyzję Wójta Gminy Chełm dotyczącą B. S. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...], Wójt Gminy Chełm na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Chełmie podanie J. W. w sprawie zalewania działki nr [...] oraz budynku mieszkalnego w W. w wyniku wybudowania domu i podwyższenia terenu na działce nr [...] przez B. S., do załatwienia według właściwości rzeczowo-miejscowej. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że B. S. wybudowała dom na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostwo Powiatowe w Chełmie. W związku z tym, że Urząd Gminy Chełm nie posiada pełniej dokumentacji prawno-wykonawczej nie jest w stanie stwierdzić, czy realizacja domu i podwyższenie terenu działki wokół domu zostało wykonane zgodnie z pozwoleniem i obowiązującymi przepisami wykonawczymi tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( § 8 rozporządzenia). Ponadto podniesiono, że przeprowadzone wizje terenowe z udziałem stron oraz próby zawarcia ugody zakończyły się niepowodzeniem. Wójt Gminy Chełm nie posiada uprawnień do kontrolowania projektanta obiektu, kierownika budowy, inspektora nadzoru i komisji ostatecznego odbioru projektu, dlatego nie jest w stanie przeprowadzić oceny zgodności wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę oraz przepisami wykonawczymi w tym zakresie, a w szczególności prawidłowego posadowienia obiektu i związanego z nim podwyższenia terenu działki wokół domu, dojazdów i przydomowej oczyszczalni ścieków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie nie podzielił stanowiska Wójta Gminy Chełm, co do właściwości organu nadzoru budowlanego w sprawie z wniosku J. W. W ocenie wnioskodawcy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wójta Gminy Chełm, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest rzeczowo właściwy w sprawie zmian stanu wody w gruncie. Powyższe wynika z treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który wprost wskazuje, że to wójt, burmistrz lub prezydent miasta w przypadku spowodowania przez właściciela zmian stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższe stanowisko – zdaniem organu – znajduje również potwierdzenie w przytoczonym we wniosku orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto wnioskodawca podniósł, że to Wójt Gminy Chełm próbuje zdefiniować przedmiot sprawy w taki sposób, który pozwoliłby mu uniknąć merytorycznego rozpoznania sprawy. Wskazał również, że organ ten prowadził postępowanie przez okres około dwóch lat. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy Chełm wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. W., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i o oddalenie wniosku o obciążenie go kosztami niniejszego postępowania. W treści pisma Wójt Gminy Chełm podniósł, że jego zdaniem największą przyczyną zakłócenia istniejących stosunków wodnych, związanych z budownictwem indywidualnym jest nieprzestrzeganie przepisów ustawy prawa budowlanego i z nim związanych przepisów wykonawczych przez projektantów, wykonawców i służby, mówiąc ogólnie nadzoru budowlanego. W udzielanych pozwoleniach na budowę dokładnie ustalane są warunki doprowadzenia energii elektrycznej, wody, gazu, odprowadzenia ścieków, utylizacji odpadów oraz lokalizacji obiektów w stosunku do działek sąsiednich. Brak jest natomiast bilansu mas ziemnych, pochodzących z wykopów dowożonych z zewnątrz i ich zagospodarowania, na działce, brak rzędnych posadowienia poszczególnych elementów obiektów w nawiązaniu do sieci państwowej bądź stałych punktów wysokościowych lokalnych. Pozwala to inwestorom w dowolny sposób (przy milczącej akceptacji inspektora nadzoru) wznosić obiekty wyżej i podnosić teren wokół i pod budowane obiekty (drogi wewnętrzne, garaże, altany, szamba itp). W ocenie Wójta Gminy Chełm, nie byłoby tego sporu, gdyby właściwe organy do spraw budownictwa w pozwoleniach na budowę, w tym również budownictwa indywidualnego, uwzględniały i egzekwowały od inwestorów wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), opracowanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.). Organ uważa, że w sytuacjach gdzie nastąpiło zakłócenie stosunków wodnych, a nie było udzielonych pozwoleń na budowę lub decyzji pozwoleń wodno-prawnych, wójt podejmuje działania administracyjne, zgodne z art. 29 ustawy Prawo wodne i prowadzi postępowanie do końca. Wskazano również, że wniosek J. W. o interwencję w sprawie zalewania i podtapiania jego działki spowodowanego odprowadzaniem wód powierzchniowych i spływających rurami z dachów nowowybudowanych budynków mieszkalnych i wyprofilowanym podwyższeniem terenu ze spadkiem na jego działkę, nie jest odosobniony i powstał po zagospodarowaniu sąsiednich działek przez ich właścicieli. Ponadto organ zaznaczył, że z pozwolenia na budowę uzyskanego przez B. S. wynika, że projekt budowlany posiadał także opracowany projekt zagospodarowania działki, jednakże nie wiadomo, czy obejmowały one zagadnienia związane z ujemnym oddziaływaniem obiektów na działki sąsiednie. Wskazał również, że na podstawie ogólnego zapisu art. 29 ustawy Prawo wodne przy braku rozporządzeń wykonawczych nie jest możliwe praktyczne wyegzekwowanie od inwestorów przywrócenia terenu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających zalewaniu działek sąsiednich, ponieważ w wielu przypadkach wiąże się to z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wójt nie posiada takich uprawnień. W ocenie Wójta Gminy Chełm cały problem sprowadza się do tego, że w okresie realizacji obiektów indywidualnego budownictwa oraz zagospodarowania otoczenia, inspektorzy nadzoru nie zwracają uwagi na wysokość posadowionych budynków i podwyższenia terenu. O powyższym świadczą nagminne skargi mieszkańców gminy o zalewaniu i podtapianiu działek w wyniku wznoszenia nowych obiektów na działkach sąsiednich. Gdyby przy zatwierdzaniu projektów technicznych i udzielaniu pozwoleń na budowę przestrzegano przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, takie sytuacje nie miałyby miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spór kompetencyjny pomiędzy Powiatowy Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Chełmie, a Wójtem Gminy Chełm ma charakter sporu negatywnego, albowiem każda ze stron uważa się za niewłaściwą do rozpoznania wniosku J. W. dotyczącego zalewania działki nr [...] położonej w W. wodami opadowymi spływającymi z działki sąsiedniej o numerze [...], będącej własnością B. S. Wskazanie organu właściwego do rozpoznania opisanego wyżej wniosku, musi być poprzedzone ustaleniem przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę uzasadniającą właściwość organu do merytorycznego rozpoznania sprawy zgłoszonej we wniosku. W tym miejscu podnieść należy, że o tym, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania konkretnego wniosku będzie decydowała jego treść, albowiem to wniosek strony determinuj kierunek prowadzonego postępowania (porównaj: motywy postanowienia NSA z dnia 29.01.2009 r., sygn. akt II OW 48/08, opubl. LEX nr 518249). Tym samym organ administracji nie może kreować sprawy administracyjnej lecz jest związany bezwzględnie treścią wniosku strony. Natomiast jak wynika z treści złożonego w dniu 9 października 2008 r. w Urzędzie Gminy Chełm podania, J. W. domaga się podjęcia działań w związku z zalewaniem jego działki "przez wody opadowe i rynny dachowe" z działki sąsiedniej nr [...]. Jako przyczynę zalewania działki wodami opadowymi wskazuje podniesienie poziomu sąsiedniego gruntu o około 40 cm w związku z wybudowaniem na nim domu. Natomiast w toku postępowania przed Wójtem Gminy Chełm J. W. w protokole z dnia 30 czerwca 2009 r. wyraźnie wskazuje, że jego zdaniem "Wójt Gminy Chełm posiada kompetencje do wydania decyzji i zobowiązania właścicieli działek do przywrócenia stanu stosunków wodnych sprzed budowy budynków mieszkalnych lub wykonać urządzenia zabezpieczające przed napływem wód gruntowych i roztopowych". Tak skonstruowany wniosek i wyjaśnienia J. W. w toku postępowania, niewątpliwie wskazują na to, że domaga się on od organu podjęcia działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na jego działce, powstałym na skutek zmian stanu wody na gruncie sąsiednim. Problematykę gospodarowania wodami reguluje ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przepis art. 29 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje, że właściciel gruntu, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wód na gruncie, a zwłaszcza odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie. Przy czym zakaz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie obowiązuje bez względu na to, czy odprowadzanie to będzie stanowiło źródło szkody (porównaj: Prawo wodne. Komentarz, J. Szachułowicz, wyd. LexisNexis Warszawa 2006, str. 105). Naruszenie powyższego zakazu ze szkodą dla gruntów sąsiednich wiąże się z obowiązkiem przywrócenia stanu poprzedniego lub zbudowania urządzeń zapobiegającym szkodom. Sankcje te, władny jest na mocy art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zastosować w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Mając na uwadze powyższy przepis stwierdzić należy, że do rozpoznania sprawy dotyczącej kwestii zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiedniej są organy wskazane expressis verbis w treści przywołanego wyżej przepisu. Przy czym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez znaczenia dla wskazania właściwego kompetencyjnie organu pozostaje okoliczność, z jakich przyczyn dochodzi do wyrządzenia szkody wodami opadowymi na danej działce, jeśli szkody te są skutkiem zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim (tak też: NSA w motywach do postanowienia z dnia 28.08.2008 r., sygn. II OW 33/08, opubl. LEX 515662 czy NSA w motywach do postanowienia z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. II OW 68/09). Celem wyjaśnienia dodać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego byłby właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku, gdyby J. W. domagał się sprawdzenia zgodności wybudowanego domu i ukształtowania terenu na działce sąsiedniej z pozwoleniem na budowę. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, wnioskodawca domaga się interwencji w związku ze szkodami wyrządzanymi na jego gruncie przez wody opadowe, spływające z działki sąsiedniej na skutek zmiany stosunku wód dokonanej na tej działce. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku J. W. jest Wójt Gminy Chełm. Dlatego też na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd oddalił wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Chełmie o zasądzenia kosztów postępowania, albowiem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowaniu w postępowaniu wnioskowym. Przepis art. 199 P.p.s.a. statuuje zasadę, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Zgodnie z powyższym strona nie ma prawa domagać się ich zwrotu od innej strony, za wyjątkiem sytuacji, gdy konkretny przepis prawa stanowi inaczej. W dyspozycji art. 209 P.p.s.a. ustawodawca wskazał, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu o którym mowa w art. 201, 203 i 204. Zatem, z powyższego wynika, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami, w innych orzeczeniach kończących postępowanie, niż wskazane w tym przepisie. Poza tym brak jest również podstaw do zastosowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego odpowiednio art. 200 P.p.s.a., albowiem przepis ten dotyczy zwrotu kosztów poniesionych przez stronę "do celowego dochodzenia praw". Natomiast wniosek organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma na celu rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego i wyznaczenie właściwego organu (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis Warszawa 2010, str. 510-511). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji postanowienia. Dlatego też mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia.