VII SA/Wa 1690/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1690/10 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] czerwca 2010r. -po rozpoznaniu odwołania P. S. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2010r. umarzająca postępowanie wznowione w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] marca 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...].12.1996r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] we [...]. P. S. złożył odwołanie od w/w decyzji. Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodnego organ odwoławczy przypomniał, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej. Z tego względu wznowienie postępowania jest obwarowane szczególnymi wymogami formalnymi. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 148kpa. Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie zawiera wskazania przesłanek do wznowienia postępowania organ administracji wyda decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Jeżeli jednak spełnione zostaną warunki formalne właściwy organ wznawia postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2009r. [...] WINB wznowił - na wniosek P. S. na podstawie art. 145§1 pkt. 4 kpa postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...].12.21996r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2010r. [...] WINB umorzył wznowione postępowanie wskazując, że decyzja z dnia [...].12.1996r. była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 grudnia 1997r/ o sygnaturze II SA/Wr 91/97 stwierdził jej nieważność w części dot. ustalenia terminu rozbiórki części garażu położnego przy ul. [...] we [...] natomiast z pozostałej części skargę oddalił. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145§1 pkt. 1,2,5,7 i 8 kpa. Oznacza to, że niedopuszczalne jest wznowienie postępowania po wyroku oddalającym skargę o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145§1 pkt. 4 kpa. Mając powyższe na względzie GINB stwierdził, że z uwagi na związanie wyrokiem oddalającym skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1996r. należało odmówić P. S. wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją. Natomiast w przedmiotowej sprawie w sytuacji gdy postępowanie zostało już wznowione należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Tym samym - w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. P. S. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15.12.1997r. Sąd ten stwierdził, że wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący dodał, że w toku postępowania przedstawił wiele dowodów i udowodnił, że nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. W trakcie wznowionego postępowania nie zostały także wzięte pod uwagę żadne argumenty i dokumenty, które w świetle art. 145§1 pkt. 5 kpa miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a nie były znane organowi, który wydał decyzje a mianowicie istnienie kilku właścicieli budynku. Wydanie decyzji jedynie na M. S. naruszało prawo pozostałych współwłaścicieli budynku tj. M. S. i P. S. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddaleni i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jak i postanowienia z dnia 24 września 2009r. o wznowieniu postępowania, z tym że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Co do zasady prawidłowo podkreślił organ, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 145 i nast. kpa, regulujących nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych, określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145§1 i 145a§1 kpa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145§1 pkt. 4 kpa - tylko na żądanie strony (art. 147kpa). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art.149 kpa. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania jest w pierwszej kolejności - w ramach badania czy spełnia on warunki formalne - ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 §1 lub 145a kpa oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 kpa. W przypadku uznania, że spełnione zostały w/w przesłanki wydaje postanowienie określone w art. 149§2 kpa (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych - winien wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania - w na podstawie art. 149§3 kpa. Prawidłowe jest również twierdzenie organu, iż w przypadku gdy wznowiono postępowanie pomimo zaistnienia ku temu przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych wznowione postępowanie winno zostać umorzone. W okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał, że postępowanie nie powinno być wznowione a wznowione winno zostać umorzone wobec tego, że decyzja, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania kontrolowana była przez NSA Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 1997r. w sprawie II SA/Wr 91/97 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.1996r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych części garażu dwustanowiskowego. Należy natomiast podkreślić, iż uszło uwadze organu, że w skardze na decyzje z dnia 12.12.1996r. M. S. podniósł m.in. zarzut niewłaściwego ustalenia stron postępowania w tym współwłaścicieli budynku. Odnosząc się do tego zarzutu NSA w uzasadnieniu wyroku j.w. wskazał: "Nie można również za skuteczny uznać czyniony przez skarżącego zarzut nieuczestniczenia w tym postępowaniu administracyjnym wszystkich stron. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym stosownie do treści art. 145§1 pkt. 4 kpa przysługuje wobec decyzji ostatecznej wniosek o wznowienie postępowania. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej postanowienie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponowne postępowanie przed organem I instancji, gwarantuje udział w tym postępowaniu a następnie, w razie wniesienia odwołania, w postępowaniu odwoławczym. Jednakże stwierdzić należy, że w takim przypadku wznowienie postępowania następuje tylko (...) na żądanie strony, która nie brała udziału w postępowaniu". Innymi słowy NSA nie odnosząc się merytorycznie do tego zarzutu wskazał skarżącemu, iż jedynie strona "pominięta" w postępowaniu może skutecznie podnosić ten zarzut i to w drodze wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z treścią art, 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał ale również inne sądy i inne organy państwowe (...). Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed 1 stycznia 2004r. (...) wiąże w sprawie wojewódzki Sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. A zatem organy w niniejszej sprawie związane były w/w poglądem NSA. W konsekwencji nieuprawnione jest stanowisko organów, co do tego, ze należało odmówić P. S. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], natomiast w sytuacji, gdy postępowanie zostało już wznowione należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. A contrario - orzeczenie NSA nie tylko nie stało na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, ale i wręcz wskazywało taką właśnie drogę ochrony interesu prawnego osób, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Wobec powyższego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105§1 kpa w zw. z art. 145§1 pkt. 4 kpa a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Za wadliwe - jako wydane przedwcześnie Sąd uznał również postanowienie z dnia 24 września 2009r. jak zostało, bowiem wyżej wskazane postanowienie to winno być wydane w sytuacji pozytywnej wstępnej weryfikacji wniosku pod względem wymogów formalnych. O ile nie ulega wątpliwości, że P. S. we wniosku o wznowienie postępowania powołuje się na jedną z przesłanek wymienionych w art. 145§1 kpa (pkt.4) o tyle w ocenie Sądu organy przedwcześnie uznały, że omawiany wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148§1 kpa. Jak wynika z akt sprawy w celu ustalenia tej okoliczności organ wezwał skarżącego do wskazania daty kiedy ten dowiedział się o decyzji z dnia 12.12.2009r. W odpowiedzi na wezwanie P. S. poinformował organ, że z uwagi na upływ czasu nie jest w stanie na chwilę obecną wskazać dokładnego dnia. W oparciu li tylko o powyższe oświadczenie organ uznał, że z uwagi na upływ czasu od złożonego wniosku (15.10.1999r.tj. blisko 10 lat) zaistniałe wątpliwości należy interpretować na korzyść skarżącego. Tymczasem - w ocenie Sądu z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażone w art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa organ nie poczynił próby wyjaśnienia powyższych okoliczności. I tak zważyć należy, że z rozdzielnika niemal wszystkich rozstrzygnięć wydanych przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie -przed 15.10.1999r. wynika, że rozstrzygnięcia te były wysyłane do skarżącego. W aktach sprawy brak wprawdzie dowodów doręczenia tych rozstrzygnięć skarżącemu jednakże organ nie wykazał, ażeby okoliczności te próbował wyjaśnić. Co więcej w aktach sprawy znajduje się również pismo (k. 39 akt administracyjnych) P. (i M.) S. skierowane do Dyrektora Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urząd Miejski [...] z dnia 1.09.1998r.(a zatem blisko rok przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania), w którym nie zgadza się na rozbiórkę garażu. Biorąc zatem pod uwagę, iż ustawodawca określając termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania powiązał go z dniem dowiedzenia się o decyzji (nie zaś o jej treści) wskazać należy na konieczność oceny tego pisma przez organ z punktu widzenia zachowania terminów, o których mowa w art. 148 kpa. A zatem zadaniem organów administracji będzie ponowna ocena wniosku skarżącego z dnia 15.10.1999r., przy czym w pierwszej kolejności organ zbada czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie. Rozpoznając merytorycznie sprawę organ zobowiązany będzie natomiast uwzględnić zapisy zawarte w art. 146 kpa Jedynie na marginesie niniejszych rozważań Sąd zauważa, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, strona występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zadbać o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o istnieniu przesłanki do wznowienia (tak m.in.WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 2.04.2008r. w sprawie I SA/Go 40/08 LEK nr 518786 a także wyrok WSA w Kielcach z dnia 28.08.2008r. I SA/Ke 325/.08 Lex 515677, WSA w Bydgoszczy z dnia 2.07.2008r. II SA/Bd 271/08 Lex 516114.). Natomiast jako nietrafny należało ocenić zarzut, że organy administracji nie wzięły pod uwagę złożonych przez skarżącego dokumentów, które jednoznacznie wskazują na istnienie kilku współwłaścicieli nieruchomości. Nie negując tej okoliczności wskazać należy, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał jako podstawę wznowienia pkt. 4 art. 145§1 kpa i w tym zakresie organ związany jest żądaniem. Brak jest zatem podstaw do oceny postępowania zakończonego decyzją z dnia 12.12.1996r. na tym etapie postępowania również w aspekcie okoliczności, o których mowa w pkt. 5 tego przepisu. W tym stanie rzeczy - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.