II SA/Bd 271/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. i R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2007 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 271/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta T. orzekł o zameldowaniu M. Ś. (od dnia 15 grudnia 2006r. noszącej nazwisko ,,K.") na pobyt stały w budynku położonym na działce ogrodniczej na terenie Rodzinnego (poprzednio Pracowniczego) Ogrodu Działkowego ,,R.", (zwanego dalej ,,ROD R."), przy ul. R. w T. Uwzględniając wniosek Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...] w T. (zwanego dalej "Zarządem Okręgowym PZD") z dnia 6 listopada 2006 r. Prezydent postanowieniem z dnia [...]r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną na wstępie decyzją. W wyniku wznowionego postępowania Prezydent decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...]r. oraz odmówił zameldowania M. K. (poprzednio "Ś.") na pobyt stały w T. przy ul. R. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący - małżonkowie M. i R. K. Powołując się na przepisy wewnętrzne Polskiego Związku Działkowców, odwołujący się w szczególności podnieśli, że Zarząd Okręgowy PZD nie posiada legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, a sam wniosek o wznowienie postępowania został podpisany tylko przez Prezesa Zarządu, a nie przez Prezesa i innego członka prezydium Zarządu. Ponadto stwierdzili, że nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a."), do złożenia podania o wznowienie. O wydaniu decyzji z [...]r. Zarząd Okręgowy wiedział już bowiem w czerwcu 2006 r., o czym świadczy sygnalizowanie tej sprawy przez Dyrektora Biura Zarządu Okręgowego na zebraniu sprawozdawczo – wyborczym ROD "R". Odwołujący się podkreślili, że zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz że w toku postępowania organ gminy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym odnoszących się do ustalenia, czy sporny budynek, w którym miało nastąpić zameldowanie strony, spełnia warunki techniczne dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego organ meldunkowy nie zebrał w pełni materiału dowodowego i przez to nie dokonał jego wszechstronnej oceny. Wyjaśnienia bowiem wymaga: 1) legitymacja prawna do występowania w niniejszej sprawie, w świetle wewnętrznych przepisów PZD – zarówno Zarządu ROD "R." w T., którego prezesem jest odwołujący się R. K. oraz Zarządu Okręgowego PZD, 2) czy wniesienie przez Zarząd Okręgowy PZD podania o wznowienie postępowania nastąpiło zgodnie z przepisem art. 148 § 2 k.p.a., 3) czy przedmiotowemu budynkowi nadane zostały numery służące określaniu adresów w rozumieniu art.6 ust.1 i art.9b ust.2 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993; z późn. zm.) oraz 4) czy i kiedy skarżąca M. K. złożyła organowi meldunkowemu wypełniony druk zgłoszenia pobytu stałego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. oraz o odmówił zameldowania skarżącej M. K. na pobyt stały w T. przy ul. R. Jak wskazuje uzasadnienie rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji, po analizie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz.1419; z późn. zm.) oraz Statutu Polskiego Związku Działkowców doszedł do wniosku, iż legitymację prawną do występowania w sprawie ma zarówno Zarząd ROD "R." w T. jak też Zarząd Okręgowy PZD. Prezydent uznał także, iż podanie Zarządu Okręgowego o wznowienie postępowania zostało wniesione w stosownym terminie. Z podania wynika bowiem, iż Zarząd Okręgowy dowiedział się o decyzji w sprawie zameldowania skarżącej w dniu 10 października 2006 r., samo zaś podanie zostało wniesione w dniu 9 listopada 2006 r. Organ gminy ustalił ponadto, że ROD ,,R." położony jest w T. przy ul. R. o numerach [...] i jest podzielony na 425 działek ogrodniczych, spośród których użytkownikiem działki oznaczonej numerem 115 jest R. K. Znajdujący się na tej działce sporny budynek (pierwotnie altana), w którym o zameldowanie ubiega się żona wymienionego, nie figuruje w ewidencji właściwego organu geodezyjnego i nie posiada numeru porządkowego (adresowego). Odnośnie złożenia druku zgłoszenia pobytu stałego organ pierwszej instancji wskazał, że przed zameldowaniem dokonanym w dniu 12 kwietnia 2006 r. skarżąca dołączyła do wniosku o zameldowanie druk meldunkowy, który po uprawomocnieniu się decyzji został jej zwrócony. W oparciu o powyższe ustalenia, Prezydent, zwracając uwagę na wynikające z art.6 ust. 1 oraz art.9b ust.2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych rozumienie pobytu stałego jako zamieszkiwania pod oznaczonym adresem oraz sposób określania adresu – uznał, że nie jest możliwe zameldowanie M. K. w spornym budynku pod wskazanym przez nią adresem, ponieważ budynek ten nie posiada numeru porządkowego nadanego mu przez właściwy organ geodezyjny. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący ponownie zakwestionowali legitymację prawną Zarządu Okręgowego PZD do występowania w postępowaniu oraz niewłaściwe reprezentowanie Zarządu (brak podpisu drugiego członka prezydium Zarządu na wniosku o wznowienie), a także zachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto skarżący zarzucili, iż Prezydent dopuścił się naruszenia przepisów prawa przy ustalaniu istotnych dla sprawy okoliczności tj. w kwestii, czy sporny budynek spełnia warunki techniczno – budowlane dla lokalu mieszkalnego oraz nadania mu numeru porządkowego. Organ dopuścił się przy tym naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez brak powiadomienia skarżących o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka. W odwołaniu zawarto także zarzut, iż odmowa zameldowania jednego małżonka w sytuacji, kiedy w tym samym miejscu zameldowany jest drugi małżonek, rażąco narusza art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wojewoda [...] zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent słusznie przyjął, że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie, czy sporny budynek, w którym faktycznie zamieszkuje osoba ubiegająca się o zameldowanie na pobyt stały, jest właściwie oznaczony i posiada adres. Jedynie ta przesłanka ma charakter pozytywny, oparta jest na konkretnym przepisie prawa i przesądza o wyniku rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Organ powołał się na pogląd zaczerpnięty z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie jest rzeczą organu właściwego w sprawach ewidencji ludności dokonywanie oceny, czy określony obiekt (budynek, lokal, altana) nadaje się na miejsce pobytu ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego i uzależnianie od tej oceny możliwości zameldowania (wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2002r., sygn. akt II SA/Łd 1963/00; z dnia 7 lipca 2004r., sygn. akt II SA/Bd 312/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1272/06). Miarodajne w tym zakresie jest wyłącznie stanowisko właściwego organu nadzoru techniczno - budowlanego wyrażone w przewidzianej przepisami prawa budowlanego formie. Organ II instancji stwierdził, że z poczynionych przez organ gminy ustaleń wynika, że do właściwego organu geodezyjnego nie wpłynął od żadnej ze stron niniejszego postępowania wniosek o nadanie spornemu budynkowi odrębnego numeru porządkowego, służącego określeniu adresu tego budynku. Z przepisów wewnętrznych PZD wynika jednoznacznie, że z wnioskiem takim wystąpić może wyłącznie Zarząd Okręgowy PZD jako wieczysty użytkownik terenu, na którym funkcjonuje ROD ,,R." w T. Zdaniem organu odwoławczego sporny budynek na działce ogrodniczej, w którym faktycznie zamieszkuje skarżąca M. K., ubiegająca się o zameldowanie na pobyt stały, nie został dotąd odrębnie oznaczony numerem ,,[...]", a skoro tak - adres o takim numerze domu w ogóle nie istnieje. Oznacza to, że zaskarżona decyzja organu I instancji o odmowie zameldowania M. K. uzasadniona jest zarówno stanem faktycznym sprawy, jak i konkretnym przepisem powołanej ustawy (art.6 ust 1 w zw. z art.9b ust.2 pkt 1). Wojewoda odniósł się także szczegółowo do poszczególnych zarzutów odwołania, uznając je za nieuzasadnione. Podzielił m.in. pogląd organu pierwszej instancji, iż stosownie do treści Statutu PZD, a w szczególności § 125 tegoż, Zarząd Okręgowy PZD posiada legitymację czynną do występowania w sprawie w charakterze strony. Odnośnie braku właściwych podpisów pod wnioskiem o wznowienie – Wojewoda wskazał, iż brak ten został uzupełniony w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Wojewody został także zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, natomiast skarżący nie przedstawili dowodów na okoliczność jakoby Zarząd Okręgowy PZD wcześniej niż zostało to wskazane we wniosku Zarządu, uzyskał informacje o wydaniu decyzji z [...]r. W skardze do sądu administracyjnego M. i R. K. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody. Skarżący podtrzymali podnoszone w toku postępowania zarzuty braku legitymacji do występowania w sprawie przez Zarząd Okręgowy PZD (naruszenie art. 28 k.p.a.) oraz złożenia po terminie wniosku o wznowienie postępowania (naruszenie art. 148 § 2 k.p.a.). Skarżący zarzucili ponadto, iż brak wniosku o wznowienie postępowania w postaci braku dodatkowego podpisu nie można było konwalidować na etapie postępowania odwoławczego (naruszenie art. 64 k.p.a.) Skarżący podtrzymali także zarzuty pozbawienia ich możliwości czynnego udziału w sprawie poprzez brak powiadomienia o terminie przesłuchania świadka oraz naruszenia art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżących. Prowadzenie każdego postępowania administracyjnego, w tym o wznowienie postępowania, zależne jest od prawidłowego złożenia wniosku inicjującego postępowanie. W pierwszej zatem kolejności należy ocenić zasadność zarzutów skarżących co do braku legitymacji Zarządu Okręgowego PZD do występowania w sprawie oraz braku możliwości uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowanie na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu oba te zarzuty są bezzasadne. Co do pierwszego z rozważanych zarzutów należy podkreślić, że Polski Związek Działkowców, jest ogólnopolską, samodzielną i samorządną organizacją społeczną, posiadającą osobowość prawną (art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych; zwanej dalej "u.r.o.d."). PZD działa poprzez swoje organy ustanowione ustawą oraz statutem (art. 27 ust. 2 u.r.o.d.). Tak więc to PZD jako osoba prawna - podmiot praw i obowiązków, a nie organy PZD, może być stroną postępowania administracyjnego (art. 29 k.p.a.). Organy PZD jedynie reprezentują PZD. Jeżeli zatem mamy do czynienia z jedynym podmiotem – osobą prawną funkcjonującą po nazwą Polski Związek Działkowców – to jak słusznie sugerują skarżący, do jego reprezentowania w danej sprawie może być uprawniony tylko jeden organ, stosownie do zapisów Statutu PZD, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 u.r.o.d. powinien określać sposób reprezentowania PZD, a także organy PZD i ich kompetencje (art. 29 ust. 2 pkt 2 u.r.o.d.). Takie zapisy znalazły się w Statucie PZD, który został włączony do akt sprawy. Sporne jest pomiędzy stronami, czy – jak twierdzą skarżący - w sprawie powinien występować tylko Zarząd ROD "R.", czy też – jak twierdzi Wojewoda – zarówno Zarząd ROD "R." jak też Zarząd Okręgowy PZD. Zdaniem Sądu słusznie skarżący podnoszą, iż PZD może być reprezentowany tylko przez jeden organ, jednakże jest nim Zarząd Okręgowy PZD, a nie Zarząd ROD "R.". Zarówno w § 92 ust. 1 Statutu PZD, który dotyczy zarządu rodzinnego ogrodu działkowego, jak też w § 125 ust. 1, dotyczącym zarządu okręgowego, znajduje się upoważnienie do reprezentowania na zewnątrz w sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. Wprawdzie w § 92 ust. 1 mowa o reprezentowaniu na zewnątrz ROD, a w § 125 ust. 1 – okręgu, to jednak w istocie, jak wynika z wcześniejszych rozważań, chodzi o reprezentowanie jednej i tej samej osoby prawnej – PZD. Kwestia zatem, który z ww. zarządów powinien reprezentować t osobę tą prawną nie może być rozwiązana w oparciu o wskazane przepisy, do czego sprowadza się analiza przeprowadzona przez organy administracji. W swojej analizie organy jedynie wspominają, bez szczegółowego rozważania, o kompetencjach poszczególnych zarządów. Tymczasem właśnie te, nierozważane szczegółowo zapisy Statutu pozwalają na wskazanie organu właściwego do reprezentowania PZD w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem zauważyć, iż występowanie w sprawie PZD jest uzależnione od istnienia po stronie PZD interesu prawnego. Zdaniem Sądu interes PZD w przedmiotowej sprawie wynika z potrzeby zapewnienia ochrony prawa użytkowania wieczystego przysługującego PZD (w oparciu o art. 222 Kodeksu cywilnego w związku z art. 233 k.c.), które może być naruszone poprzez bezprawne przebywanie na nieruchomości skarżącej, wbrew regułom ustanowionym przez PZD. Interes prawny PZD ma zatem związek z gruntem zajmowanym przez rodzinny ogród działkowy, a to oznacza, że stosownie do § 125 ust. 2 Statutu sprawa, jako "dotycząca gruntu zajmowanego przez ROD" leży w kompetencjach Zarządu Okręgowego, a nie zarządu ROD. Odnośnie możliwości uzupełnienia wniosku wszczynającego postępowanie – art. 64 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek wezwania strony do uzupełnienia podania posiadającego braki formalne, nie czyni ograniczenia co do etapu postępowania, na którym takie uzupełnienie może być przeprowadzone. K.p.a. wprowadza jedynie ograniczenie dla strony – w postaci siedmiodniowego terminu liczonego od doręczenia wezwania organu – na uzupełnienie braków. Możliwe zatem było – tak jak to uczynił Wojewoda – uzupełnienie braku podpisu w toku postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że stosownie do art. 140 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Tak więc wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, po stosownym uzupełnieniu, pochodził od uprawnionego podmiotu, właściwie reprezentowanego tj. został złożony przez PZD reprezentowany przez Zarząd Okręgowy PZD. Natomiast zdaniem Sądu należy częściowo podzielić zarzut skarżących odnośnie zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowanie. Częściowe podzielenie przez Sąd stanowiska skarżących w tej kwestii wynika z tego, iż w opinii Sądu ostateczne rozstrzygnięcie tej istotnej dla sprawy okoliczności wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Rozważając ten zarzut skarżących należy wskazać, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast w świetle § 2 wskazanego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ, który rozpatruje podanie o wznowienie postępowania musi w pierwszej kolejności sprawdzić, czy zostało ono złożone w terminie. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, z przepisów k.p.a. nie wynika bowiem, że wystarczy tutaj uprawdopodobnienie (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt III SA 2802/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 43046, a także S. Maliszewski – "Nowe okoliczności jako przesłanka wznowienia postępowania", "Przegląd Podatkowy" z 1997, nr 3, s. 28). Przy prowadzeniu postępowania dowodowego należy mieć przy tym na uwadze ciążący na organie obowiązek działania z urzędu w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący już w odwołaniu z dnia [...]r. od decyzji Prezydenta z dnia [...] r. podnosili, że Polski Związek Działkowców powziął wiadomość o decyzji z [...] r. znacznie wcześniej, iż wskazano we wniosku o wznowienie postępowania, bo nie w październiku, ale w czerwcu 2006r. (k.95), co skutkowałoby uznaniem, iż wniosek, który wpłynął do organu 9 listopada 2006 r., został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Skarżący wskazali również na konkretne okoliczności świadczące o tym fakcie (wypowiedź przedstawiciela PZD na zebraniu sprawozdawczo – wyborczym). Organ administracji nie może takiej informacji zbyć argumentem, iż skarżący nie wskazali żadnych dowodów na powyższą okoliczność. Jak wyżej wskazano w postępowaniu administracyjnym to na organie administracji - a nie na stronie, ciąży obowiązek zgromadzenia niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Nie oznacza to wprawdzie, iż organ administracji jest zobowiązany prowadzić w nieograniczonym zakresie postępowanie dowodowe w celu wykazania prawdziwości twierdzeń strony. W przypadku jednak jeżeli strona wskazuje na informacje w przedmiocie okoliczności istotnych dla sprawy – obowiązkiem organu jest przynajmniej wezwanie strony do wskazania dowodów (np. świadków, dokumentów) na poparcie głoszonej przez nią tezy dowodowej. Organy obu instancji nie wywiązały się z tego obowiązku, naruszając tym samym przepis postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a.. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po ustawowym terminie, co z kolei skutkowałoby odmiennym rozstrzygnięciem w sprawie tj. odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego. W dalszym postępowaniu organy powinny zatem zbadać, czy faktycznie wnioskodawca (PZD reprezentowany przez Zarząd Okręgowy) powziął wiadomość o decyzji z [...] r. wcześniej niż w październiku 2006 r. W tej sytuacji, skutkującej koniecznością uchylenia decyzji organów administracji, badanie pozostałych zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą byłoby przedwczesne. Na marginesie jedynie Sąd pragnie wskazać na najnowsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r., (sygn. akt II OSK 608/07, niepubl., omówiony w "Rzeczpospolitej" z dnia 5 czerwca 2008 r.; artykuł "Wolno się zameldować w ogrodzie działkowym") uznał, iż możliwe jest zameldowanie na pobyt stały w rodzinnym ogrodzie działkowym. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.