II SA/Kr 713/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H.J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skargę oddala. Rada Miasta Zakopane w dniu 15 grudnia 1999 r. podjęła uchwałę Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Uchwała ta w dalszej części uzasadnienia będzie nazywana skrótowo "Studium". Pismem z dnia 6 maja 2010 r. H.J. , reprezentowana przez radcę prawnego M.M. , wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie żądając stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części tj. dla działek znajdujących się w rejonie ulicy Sabały nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obręb numer [...], gmina Miasto Zakopane oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, które wpłynęło do organu w dniu 16 marca 2010 r. Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie art. 27 oraz 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wskazała, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w strefie śródmiejskiej OS1 – "Zamoyskiego - Kościeliska", w obszarach wskazanych w Studium jako "tereny zieleni miejskiej urządzonej". Dla ww. strefy OS1 ustalono w Studium, że kierunkiem zagospodarowania przestrzennego będzie między innymi "ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury, oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień". W ustaleniach Studium dla strefy OS1 znajduje się również określenie dotyczące możliwości "wprowadzania, na wolnych działkach nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów", ale odnosi się ono wyłącznie do terenów wskazanych na rysunku Studium jako "obszary C i dotyczy tzw. zabudowy "plombowej" czyli pojedynczych niezabudowanych działek w obszarach zabudowanych. W strefie OS1 nie wskazano bowiem na rysunku Studium "rezerwowych terenów zabudowy", wskazanych na cele rozwojowe jak ma to miejsce w innych strefach rozwoju funkcji osadniczych np. OP1 czy OP2. Ponadto na rysunku Studium wzdłuż południowej granicy działek o nr [...] znajduje się proponowana do utrzymania granica terenów zabudowy oddzielająca "obszary zabudowy" od "terenów zieleni miejskiej urządzonej". Skarżąca wskazała, że jednym z podstawowych kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta jest "zasada ograniczania ilościowego rozwoju Zakopanego przy wydatnym rozwoju jakościowym, polegającym na poprawie standardów zamieszkania, obsługi i wyposażenia miasta". Poprzez standard zamieszkania rozumieć należy również jak największą powierzchnię terenów wolnych od zabudowy, rozumianych jako tereny zieleni miejskiej. Skarżąca podniosła, że powyższe postanowienia Studium naruszają jej interes prawny jako właściciela wymienionych na wstępie nieruchomości, z uwagi na to, że: 1) na działce nr [...] został wybudowany budynek mieszkalny, basen, przejście podziemne oraz altana ogrodowa, zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. Burmistrza Miasta Zakopane, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdy tymczasem uchwała Rady Miasta podejmując w dniu 15 grudnia 1999 r. uchwałę w sprawie Studium całkowicie pominęła prawne i faktyczne przeznaczenie działki nr [...]; 2) obowiązujące Studium zostało uchwalone prawie 10 lat temu i w żadnym razie nie może być uznane za zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym, na co wskazują zarówno wydane decyzje w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów jak i bezpośrednio treść protokołu z posiedzenia Rady Miasta Zakopane w dniu 29 października 2009 r.; 3) obowiązujące Studium jest nieprecyzyjne, na co wskazuje bezpośrednio treść protokołu z posiedzenia Rady Miasta Zakopane w dniu 29 października 2009 r. i treść wypowiedzi radcy prawnego Urzędu Miasta Zakopane; 4) obowiązujące Studium "nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego. a jeżeli tak to wpływa na sposób wykonania prawa własności" ogranicza, w tym przypadku, wykonywanie tego prawa, na co wskazuje uchwała Nr XXXIV/480/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego SKOCZNIA", w myśl której zmiana w obrębie działki [...], tj. przeznaczenie jej w całości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie jest zgodna ze Studium. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego skierowane jest do organów administracji a nie osób trzecich, nie oddziałuje ono na prawa i obowiązkach osób trzecich, a tym samym nie może naruszać ich interesu prawnego. W konsekwencji skargę należy uznać za podlegającą oddaleniu bez konieczności merytorycznego badania podniesionych w niej twierdzeń. Jednakże ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć interpretację odmienną niż sformułowana powyżej, skarga powinna zostać oddalona, ponieważ skarżąca nie zdefiniowała swojego interesu prawnego, który podlega ochronie, ani nie wskazała w jaki sposób miał on zostać naruszony przedmiotowym studium. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej organ podniósł, że przepis art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, nie mógł być naruszony, ponieważ nie miał on zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Studium nie było bowiem zmienione, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia zasad dokonywania jego zmiany. Ponieważ przepis ten nie dotyczy treści Studium i jest równie oczywiste, że nie może on być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości tego dokumentu. Podobnie przepis art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy dla oceny prawidłowości Studium. Zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium. Skoro przepis ten dotyczy zobowiązania Burmistrza Miasta do podjęcia określonych działań niezwiązanych z procedurą przyjęcia Studium, a nie z jego treścią to nie może on stanowić podstawy zarzutu niezgodności Studium z prawem. Na marginesie organ podał, że w dniu 20 grudnia 2007 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę Nr XVIII/218/2007, którą przystąpiono do zmiany Studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zbadać dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. Nr XV/140/99 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Należy przede wszystkim podkreślić, że Studium to jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z póżn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.", nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - akt wewnętrzny - narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W. 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Również komentatorzy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Skarżąca dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia . Kolejną kwestią jest wykazanie przez skarżącą, że przedmiotowa uchwała naruszyła jej interes prawny. Jak już zostało to wskazane, nie można w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę do sądu administracyjnego. Sąd orzekający powinien zatem dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącej w sprawie, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tej sprawie Sąd dokonał analizy sprawy celem ustalenia, czy istotnie interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. W skardze skarżąca podniosła, że przyjęte w Studium ustalenia co do kierunków zagospodarowania jej działek z generalnym przeznaczeniem na cele nie związane z budownictwem, narusza interes prawny skarżącej polegający na tym, że na działce nr [...] został wybudowany budynek mieszkalnym, a Studium ten fakt pominęło. Wskazano ponadto, że Studium po upływie 10 lat jego obowiązywania jest już nieaktualne i jego treść jest nieprecyzyjna. Studium to wiąże organy planistyczne przy uchwalaniu planów miejscowych, a te plany nie mogą przeznaczyć działki nr [...] na cele mieszkaniowe, ponieważ byłoby to sprzeczne ze Studium. Wskazano również na treść art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 tejże ustawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w 1999 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym powoływanie się na naruszenie przepisów ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie ma znaczenia w tej sprawie. Oceniając naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, Sąd musi skupić się na dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Okoliczność, że treść tejże uchwały stanowi jedną z głównych podstaw podejmowania kolejnych (późniejszych) uchwał w sprawie planów miejscowych Gminy Miasto Zakopane, nie może przesądzać o naruszeniu tą właśnie uchwałą interesu prawnego skarżącej. Interes prawny, a więc i jego naruszenie są kategorią prawa materialnego. Musi więc interes prawny skarżącej chronić jakiś przepis (norma prawna) prawa materialnego, który zostaje naruszony treścią podjętej uchwały. Pozostałe argumenty skarżącej przemawiającej, w jej ocenie – za naruszeniem jej interesu prawnego skupiają się wokół następującej przesłanki: braku uwzględnienia w Studium faktycznego sposobu zagospodarowania działki nr [...], zagospodarowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwaną dalej w skrócie "u.z.p.", stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 4, 5 i 5a u.z.p. w studium określa się w szczególności obszary zabudowane ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji; obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wprawdzie ww. przepisu skarżąca nie wskazała jako podstawy naruszenia przysługującego jej interesu prawnego, tym niemniej Sąd z urzędu zobowiązany jest poszukiwać zaistnienia tejże przesłanki również w przepisach wskazujących na treść Studium. Przede wszystkim należy wskazać, że co do treści Studium okoliczność posiadania tytułu prawnego przez skarżącą do danej nieruchomości nie jest wystarczającym powodem uznania, że Studium to naruszyło interes prawny takiej osoby. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ingeruje w sposób władczy w prawa wynikające z własności lub innych praw rzeczowych (bądź obligacyjnych). Ponadto studium jest obligatoryjnym aktem planowania, uchwalanym przez radę gminy. Aby uznać, ze strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w tej sprawie. Sąd dokonał analizy sposobu zagospodarowania działek skarżącej (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ) również przed 1999 r. Z ustaleń obowiązującego od 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane wynika, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] były zlokalizowane na obszarze oznaczonym jako 2 ZL (tereny lasów z podstawowym przeznaczeniem lasów o charakterze ochronnym oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod niekubaturowe urządzenia turystyczne i rekreacyjne w postaci szlaków turystycznych, dydaktycznych, historycznych, ścieżek zdrowia z wyłączeniem lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych (akta sądowe sprawy, [...]. Jedynie działka nr [...] była zlokalizowana w obszarze 2 MN stanowiącym tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności (akta sądowe sprawy, [...] ). Tm samym w zakresie zagospodarowania działki nr [...] skarżąca mogła otrzymać w 1997 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego. Studium zakwalifikowało wszystkie ww. działki skarżącej do obszaru OS1 (akta sądowe sprawy, [...] ). Działki te, co wynika z rysunku mapy, znajdują się w granicy zabudowy Miasta Zakopane. Poniżej (zwłaszcza w kierunku południowo-zachodnim) znajdują się lasy, łąki i góry. Zgodnie z § 11 Studium strefa OS – śródmiejska, pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w tej strefie polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażaniu tej strefy w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące. Dalej, zgodnie z § 11 ust. 3 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1 "Zamoyskiego-Kościeliska". W tym obszarze znajdują się działki skarżącej. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 "Zamoyskiego-Kościeliska" wskazano na utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych. W zaprezentowanej w Studium kolejności jest to pierwsza funkcja tego obszaru. Taka treść Studium oznacza, że tam, gdzie funkcja mieszkaniowa już istniała, została ona zachowana w Studium. Dotyczy to przede wszystkim działki nr [...] skarżącej. Nietrafnie więc skarżąca podnosi, że Studium pominęło sposób faktycznego zagospodarowania działki nr [...]. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 5 Studium, jako kierunek zagospodarowania określiło wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie. Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy. § 11 ust. 4 pkt 10-11 Studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie urządzeń komunikacji i komunalnej infrastruktury technicznej. Mając na uwadze powołaną treść § 11 Studium, Sąd nie dostrzega naruszenia tym przepisem ani też innymi postanowieniami Studium interesu prawnego skarżącej. W szczególności Studium to ani nie wprowadziło zakazu zabudowy na obszarze OS1, ani też nie zakazało dalszego korzystania z terenu zabudowanego. Wręcz przeciwnie, jednym z kierunków zagospodarowania jest utrzymanie funkcji mieszkaniowej (§ 11 ust. 4 pkt 1 Studium). Nietrafna jest więc argumentacja, zgodnie z którą zaskarżona uchwała pominęła całkowicie faktyczne (i prawne – jak twierdzi skarżąca) przeznaczenie działki nr [...]. Charakter prawny Studium nie pozwala na szczegółowe określenie kierunków zagospodarowania każdej działki. Studium wyznacza tylko ogólne cele przyszłego zagospodarowania danego terenu. O tym, jak zostaną one w przyszłości określone, decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd jednak w tej sprawie nie bada, w jaki sposób działka nr [...] (lub pozostałe działki skarżącej), powinny być zakwalifikowane do określonego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu Studium zawiera takie określenie kierunków zagospodarowania, które są bardziej liberalne w zakresie dopuszczalności zabudowy niż obowiązujący na tym terenie w okresie 1994 -2003 r. plan miejscowy. Pozostałe argumenty skarżącej, dotyczące zdezaktualizowania się Studium po 1999 r. nie mają znaczenia w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone Studium nie narusza interesu prawnego skarżącej, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi.