III SA/Kr 608/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Halina Jakubiec spr. Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 maja 2010 r. nr : [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną przez S. K. decyzją z dnia 26 maja 2010r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2009r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009r., Nr 105, poz. 869). Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) i § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009r., Nr 105, poz. 869). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: S. K. był zatrudniony w okresie od 01.11.1971r. do 30.09.1972r. w Fabryce [...] A SA jako robotnik magazynowy, od 01.10.1972r. do 31.08.2006r. w Zespole Szkół Technicznych im. [...] jako nauczyciel a w latach od 2000 do 2006 r. w Międzyszkolnym Ośrodku Sportu jako nauczyciel – instruktor. W czasie pracy na dwóch ostatnich stanowiskach występowało narażenie na nadmierny wysiłek głosowy, tj. przez ok. 34 lata. Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u S. K. w/w choroby zawodowej. Decyzja została oparta na orzeczeniu lekarskim Ośrodka Medycyny Pracy – Przychodnia Chorób Zawodowych z dnia 26.11.2008r. znak [...] i orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 16.04.2009r. Nr [...]. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] uchylił w/w decyzję ze względu na wydanie jej na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z wejściem w życie rozporządzenia z 30 czerwca 2009r. Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 23.09.2009r. wystąpił do OMP, Poradnia [...] o weryfikację orzeczenia z 26.11.2008r. W odpowiedzi jednostka ta poinformowała, że ponowna analiza dokumentacji medycznej przy uwzględnieniu kryteriów diagnostyczno – orzeczniczych obowiązujących aktualnie przepisów nie doprowadziła do zmiany stanowiska o nierozpoznaniu u skarżącego choroby zawodowej z poz. 15 rozporządzenia z 2009r. IMPIZŚ pismem z dnia 29.09.2009r. przedstawił zweryfikowane w oparciu o obowiązujące aktualnie przepisy prawne orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego w/w choroby. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] 2009r. decyzję znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009r., Nr 105, poz. 869). Podstawą prawną decyzji był art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r., Nr 122, poz. 851 ze zm.). Na wstępie uzasadnienia organ na podstawie karty narażenia zawodowego z 13.11.2009r. ocenił że narażenie skarżącego na nadmierny wysiłek głosowy trwało od 01.10.1972r. do 31.08.2006r., tj. przez okres 34 lata. Warunkiem dodatkowym stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie jednostki chorobowej figurującej w wykazie chorób zawodowych przez właściwą placówkę służby zdrowia i tu organ odwołał się do zweryfikowanych orzeczeń lekarskich OMP z dnia 14.10.2009r. i IMPIZŚ z 01.10.2009r., podkreślając, że obowiązuje w tym względzie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009r. stanowiący: "z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne". Jednostki wypowiedziały się w ten sposób, że w badaniach laryngologicznych zaobserwowano fałdy głosowe matowe, gładkie, lewy ruchomy, prawy nieruchomy ustawiony w linii pośrodkowej. W badaniu laryngostroboskopowym stwierdzono drgania strun głosowych nieregularne, o zmniejszonej po prawej stronie amplitudzie drgań, słabo zaznaczonym po stronie prawej, przesunięciem brzeżnym i dobrym zwarciem fonacyjnym. IMPIZŚ stwierdził z kolei, że obserwowany niedowład ( w przeszłości oceniany jako porażenie) prawego fałdu głosowego nie ma cech niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe i nie odpowiada skutkom nadmiernego wysiłku głosowego. W obrębie narządu głosu zmiany odpowiadają przewlekłemu prostemu nieżytowi błony śluzowej gardła i krtani. Zmiany w obrębie krtani nie przedstawiają klinicznych cech organicznej patologii narządu głosu wywołanego nadmiernym wysiłkiem głosowym. Nie figurują w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Zgodnie z oceną konsultującego foniatry jednostronny niedowład fałdu głosowego należy wiązać z patologią nerwu krtaniowego wstecznego o nieznanej etiologii. Ocena narażenia zawodowego oraz twierdzenia jednostek orzeczniczych dały podstawę organowi do wydania decyzji o niestwierdzeniu u S. K. choroby zawodowej wymienionej pod poz. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 2009r. S. K. odwołując się od w/w decyzji, podniósł, że w jego ocenie dolegliwość polegająca na zanikaniu głosu po każdorazowym intensywniejszym wysiłku fonetycznym ma ścisły związek z długoletnią pracą jako nauczyciel wychowania fizycznego i trener piłki nożnej. Do odwołania skarżący załączył szereg dokumentów lekarskich: kartę wypisową z 11.09.2007r. z Oddziału Klinicznego Kliniki Otolaryngologii Szpitala [...] z rozpoznaniem przewlekłego przerostowego zapalenia krtani, informację o zabiegu operacyjnym, wynik badania laryngologicznego z 18.07.2007r., kartę wypisową z Oddziału Klinicznego Kliniki Otolaryngologii Szpitala [...] z dnia 03.12.2007r., wynik badania z Zakładu Radiologii z 25.11.2007r., zaświadczenia lekarskie i kartę informacyjną z 22.06.2007r. z rozpoznaniem przewlekłego, nawracającego zapalenia krtani z zaburzeniem głosu. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania wydał opisaną na wstępie decyzję. Powołał się na następujące orzeczenia lekarskie: OMP – Przychodni Chorób Zawodowych z 26.11.2008r, orzeczenie uzupełniające tej jednostki z dnia 14.10.2009r. oraz pismo OMP z 31.03.2010r. znak [...] zajmujące stanowisko wobec dokumentacji lekarskiej dołączonej przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego oraz wyjaśniające wątpliwości dotyczące stwierdzenia patologii nerwu krtaniowego wstecznego o nieznanej patologii. Jednostka stwierdziła w tym piśmie, że nie znalazła podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego nr [...] z 26.11.2008r. Rozpoznane u skarżącego porażenie fałdu głosowego po stronie prawej nie jest patologią wynikającą z nadmiernego wysiłku głosowego a ma charakter neurogenny o nieustalonej etiologii. Nie pozostaje w związku przyczynowo – skutkowym z nadmiernym wysiłkiem głosowym. U skarżącego nie rozpoznano chorób narządu głosu z wykazu chorób zawodowych. Organ powołał się dodatkowo na orzeczenia IMPiZŚ z 16.04.2009r. i orzeczenie weryfikujące z 29.09.2009r., również nie stwierdzające u skarżącego choroby zawodowej, uznając ostatecznie, że wobec faktu nierozpoznania przez obie jednostki choroby zawodowej z poz. 15 rozporządzenia z 2009r., niestwierdzenia obecności guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych i uznania przez nie niedowładu prawego fałdu głosowego nie mającego cech niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią oraz oceny narażenia zawodowego – brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej z poz. 15 rozporządzenia z 2009r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję organu odwoławczego S. K. wniósł o powołanie biegłego sądowego celem ustalenia wpływu warunków długoletniej pracy jako nauczyciel wychowania fizycznego i trener piłki nożnej na posiadaną dolegliwość tj. zanikanie głosu po każdorazowym wysiłku fonetycznym. Wyjaśnił bliżej, że zanikanie głosu objawiło się w dniu 19.06.2002r. po intensywnych zajęciach w szkole. Fakt ten został odnotowany przez lekarza rodzinnego w kartotece, dołączonej do dokumentacji. Po przejściu na emeryturę podjął starania o uznanie tej dolegliwości jako choroby zawodowej. Zaznaczył, że w Instytucie w A lekarz poinformował go, że badanie zostanie powtórzone za pół roku z uwagi na specyfikę schorzenia. Powtórne badane nie odbyło się, za to otrzymał decyzję odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 08.12.2010r. skarżący podał, że specyficzny charakter jego schorzenia utrudnia ocenę jego charakteru jako schorzenia zawodowego, stąd uważa, że powinien być ponownie przebadany zgodnie z zaleceniem lekarza z A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.) Rada Ministrów wydała w dniu 30 czerwca 2009 r. rozporządzenie, którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. i obowiązywały już w chwili wydania decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia: "z zastrzeżeniem ust. 2, do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne". Postępowanie w sprawie stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej zostało zainicjowane w 2008r., stąd powołany wyżej przepis znajduje zastosowanie. W par. 1 rozporządzenia określony został zakres regulacji poprzez wskazanie, że rozporządzenie obejmuje wykaz chorób zawodowych, okres w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych i podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Zgodnie z art. 235 (1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r., Nr 21, poz.94 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanych "narażeniem zawodowym". Aby zatem doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej, schorzenie tej osoby powinno być wykazane w wykazie chorób zawodowych załączonych do rozporządzenia oraz powinno być spowodowane narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Z § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia natomiast wynika, że podstawę do wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia stanowi materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Jeżeli zaś właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy o którym mowa w ust.1 jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W przypadku ustalenia, że rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, ocena warunków jego pracy musi wykazać bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że pracę wykonywał w warunkach narażających na powstanie tej choroby zawodowej. Wówczas dopiero istnieje domniemane związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Inaczej mówiąc, jeśli można stwierdzić, że konkretny czynnik może być odpowiedzialny za powstanie określonej jednostki chorobowej, to narażenie na jego działanie na stanowisku pracy daje podstawę, by domniemywać, że doprowadził on do powstania tego schorzenia. Postępowanie w sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią: guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych i niedowładu mięsni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparł decyzję co prawda na karcie narażenia zawodowego S. K. oraz na orzeczeniach kolejno Ośrodka Medycyny Pracy – Przychodni Chorób Zawodowych, Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, niemniej jednak należy uznać, że uzasadnienie decyzji w kwestii argumentacji i przyczyn z jakiego powodu stwierdzonego u skarżącego schorzenia nie można uznać za chorobę zawodową jest niewystarczające w świetle art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ tymczasem zestawił pojęcie choroby zawodowej, pod kątem której prowadzone było postępowanie z poz. 15 rozporządzenia z 2009r. z pojęciem schorzenia, które stwierdzono u skarżącego na podstawie badań w jednostkach orzeczniczych, nie podejmując się wyjaśnienia dlaczego przykładowo zaobserwowany niedowład prawego fałdu głosowego nie ma cech niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Stwierdzono jedynie, że pochodzenie schorzenia skarżącego ma "charakter neurogenny o nieustalonej etiologii". Sąd nie przesądza niniejszym, że orzeczenie organu drugiej instancji jest nieprawidłowe pod względem merytorycznym. Intencją Sądu jest jedynie wskazanie, że na gruncie przepisów postępowania administracyjnego wymaganym jest by organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) a w uzasadnieniu w sposób klarowny wykazał motywy rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wymyka się spod kontroli Sadu pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego. Należy w tym miejscu również zauważyć, że S. K. załączył do odwołania obszerną dokumentację lekarską, z której wynika, że na przestrzeni ostatnich lat chorował na przewlekłe przerostowe zapalenie krtani oraz, że narządy głosu wykazują pewne chorobowe zmiany. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, dokumentacja była poddana analizie przez Ośrodek Medycyny Pracy, niemniej jednak wnioski tej analizy w sposób arbitralny wskazują , że rozpoznane u skarżącego schorzenie nie ma cech choroby zawodowej z poz. 15 załącznika do rozporządzenia z 2009r. Wymaganym jest by organ w sposób bardziej szczegółowy odniósł się do stwierdzeń orzeczeń lekarskich i wynikających z kart wypisowych ze szpitali. Sąd wobec powyższego, uznając, że organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zastosuje się do wyżej podanych wskazań Sądu w zakresie uzasadnienia decyzji, rozważając także zasadność zastosowania § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego.