I OSK 806/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 868/10 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od S. W. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 868/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania skargi S. W., uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Instytut T. w W. - z mocy prawa - z dniem [...] lutego 2001 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa a położonego w W. przy ul. K., oznaczonego jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń położonych na tym gruncie. Pismem z dnia [...] maja 2008 r. S. W. wystąpił do Ministra Infrastruktury o zbadanie legalności w/w decyzji, w części odnoszącej się do działki nr [...], zabudowanej garażem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury zawiesił postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. – w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska organ przytoczył treść art. 64a ust. 1 i 2 ustaw z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 33, poz. 388 ze zm.), stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji objętej wnioskiem strony oraz wskazał na treść art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która na podstawie pozwolenia na budowę wybudowała przed dniem [...] grudnia 1990 r. ze środków własnych garaż na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), a także jej następca prawny, mogą żądać nabycia tego garażu na własność oraz oddania w użytkowanie wieczyste gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu, jeżeli jest jego najemcą. Nabycie garażu następuje nieodpłatnie. Jednocześnie podniesiono, że uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu nie zostanie złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r. (art. 211 ust. 3) i - ponieważ roszczenie to ma charakter cywilny, to w przypadku sporu - o roszczeniu tym rozstrzyga sąd powszechny. Minister wyjaśnił również, że wprawdzie działka nr [...] o powierzchni [...] m2 zabudowana jest garażami oraz magazynem, ale z akt organu wojewódzkiego wynikało, iż nie zostały w stosunku do niej zgłoszone roszczenia osób trzecich ( pismo Urzędu m.st. W. z dnia [...] marca 2004 r. nr [....]. Z materiału dowodowego nie wynikało więc, aby jakikolwiek wniosek S. W. został rozpoznany w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przez organ, ani przez sąd. Do wniosku dołączone było jedynie pismo wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2000 r., w którym wystąpił on do Dyrektora Oddziału Terenowego A. o nieodpłatne nabycie garażu położonego na terenie Instytutu T. w W. przy ul. K. (obecnie ulica K.), wskazując na art. 211 ustawy z dnia 12 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślając zatem, że w postępowaniu o zbadanie legalności decyzji uwłaszczeniowej nie jest możliwe przesądzenie, czy nastąpiło nabycie prawa własności garażu i prawa użytkowania wieczystego do gruntu, uznał, iż rozpatrzenie tego roszczenia jest możliwe wyłącznie w trybie cywilnoprawnym i stanowi to zagadnienie wstępne, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpoznanie, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. podnosząc, że S. W. wystąpił z roszczeniem opartym na przepisie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopiero po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej ( pismo z dnia [...] lutego 2008 r.) i żądanie to było skierowane tylko do Instytutu, który nie jest organem administracji publicznej. Na wyżej przedstawione postanowienie S. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 24 listopada 2010 r.), w której twierdził, że przepisy art. 64 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, w odniesieniu do działki nr [...], nie dawały podstaw do jej nabycia przez Instytut. W dniu [...] stycznia 2001 r. działka nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa, nie była bowiem w posiadaniu Instytutu T. Akcentował też, że właściciele garaży w ustawowym, terminie, tj. do końca 2000 r. złożyli w Agencji [...] stosowne wnioski o ich uwłaszczenie - jednakże Agencja nie podjęła żadnych działań w tej sprawie. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) (omyłkowo w uzasadnieniu wyroku wskazanego jako "art. 145 § 1 lit. a i c") ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") – zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona. Sąd przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stwierdził, że orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że pod pojęciem "zagadnienie wstępne" należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Zagadnienie wstępne – jak wywodził Sąd - stanowi zatem pewną kwestię materialno-prawną, pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez której rozstrzygnięcia, nie można załatwić sprawy administracyjnej, i której rozstrzygnięcie należy do właściwości sądu lub innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd podniósł, że zgodnie z art. 64a ust. 1 i 4 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 33, poz. 388), jednostki badawczo-rozwojowe nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej mogą nabyć w użytkowanie wieczyste grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gminy pozostające w dniu 1 stycznia 2001 r. w ich posiadaniu, jeżeli grunty te są niezbędne do prowadzenia w sposób ciągły badań naukowych lub prac rozwojowych określonych w statutach tych jednostek, w ich posiadaniu, jeżeli nie narusza to praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa lub gminy. Z akt niniejszej sprawy wynikało zaś, że w dniu [...] czerwca 2000 r. S. W. wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem organ w zaskarżonych postanowieniach stwierdził, że zostało zgłoszone roszczenie do przedmiotowej działki, w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które jest roszczeniem cywilnoprawnym, to tę okoliczność powinien uwzględnić w prowadzonym postępowaniu i zbadać, czy objęta trybem nadzorczym decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a. Za powyższym przemawiał też – w ocenie Sądu - także fakt, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na w wniosek strony, lecz może być inicjowane także z urzędu. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego w postaci art. 64 a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2001r., Nr 33, poz. 388 z późn. zm., uchylonej z dniem 1 października 2010 r.) w zw. z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w toku postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej orzekać o zasadności roszczeń wynikających z w/w art. 211, 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie roszczeń z ww. art. 211 nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej uzasadniającego jego zawieszenie, - art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury zwracał uwagę, że pojęcie "właściwy organ" użyte w przepisie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy (zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami) starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Zgodnie zaś z art. 4pkt 9b, ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Podnoszono zatem, że w myśl dyspozycji art. 211 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., najemca, który spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, zgłasza swoje żądanie staroście lub prezydentowi miasta, w przypadku gdy nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub wójtowi gminy, gdy nieruchomość stanowi własność gminy, którzy mogą uwzględnić to żądanie lub odmówić jego realizacji. W przypadku uwzględnienia roszczeń następuje zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności garażu. Jeżeli zaś Skarb Państwa lub gmina uchylają się od zawarcia takiej umowy, bądź też z innej przyczyny zawrzeć jej nie mogą, zainteresowany może dochodzić swych praw w postępowaniu cywilnym przed właściwym sądem powszechnym. W przypadku uwzględnienia powództwa wyrok sądu, wydany na podstawie art. 64 k.c. w zw. z art. 1047 k.p.c., stwierdza obowiązek Skarbu Państwa lub gminy do złożenia odpowiedniego oświadczenia woli. Zatem dopiero zawarcie umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności garażu świadczy o posiadaniu przez najemcę praw rzeczowych w stosunku do danej nieruchomości. Udokumentowane w ten sposób prawa najemcy garażu uniemożliwiają zaś uwłaszczenie jednostki badawczo-rozwojowej, gdyż zgodnie z art. 64 a ust 4, uwłaszczenie to nie może naruszać praw osób trzecich. Samo zgłoszenie roszczeń sygnalizuje jedynie potrzebę ich rozpatrzenia i konieczność zawieszenia postępowania do tego momentu. Akcentowano również, że tylko w postępowaniu cywilnym możliwe jest przesądzenie zasadności i zakresie roszczeń o nabycie garażu i użytkowania wieczystego gruntu związanego z tym garażem. Niezależnie bowiem od tego, czy roszczenia S. W. zostały zgłoszone w terminie oraz czy są one uzasadnione, czy też nie, do ich rozpatrzenia nie jest uprawniony organ nadzorczy. Minister Infrastruktury zwracał uwagę, że ustalając stan faktyczny wskazywał jedynie na konkretne dokumenty, ale nie oceniał ich skuteczności w odniesieniu do uprawnień wnioskodawcy, wynikających z art. 211 ustawy gruntowej. W ocenie organu niezrozumiała była także wypowiedź Sądu pierwszej instancji, dotycząca możliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z urzędu lub na wniosek. Niezależnie bowiem od sposobu wszczęcia takiego postępowania organ zobowiązany jest badać te same przesłanki, zaś zaistnienie tych samych zdarzeń uzasadniać będzie zawieszenie tego postępowania. Dlatego też powyższe stwierdzenie, sugerujące możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, w żaden sposób nie przemawiało – wg skarżącego kasacyjnie - za koniecznością samodzielnej oceny przez organ nadzorczy roszczeń z art. 211. W konkluzji Minister podkreślał zatem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej było w tych warunkach uzależnione od rozstrzygnięcia roszczeń cywilnoprawnych, które stanowiły zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozpatrzenia zależy wydanie przez organ nadzorczy rozstrzygnięcia -w przedmiocie oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej. Podnoszono również, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 P.p.s.a., który przewiduje określone wymogi dla uzasadnienia wyroku a szczególne miejsce w nim zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, którego to wymogu nie spełniał zaskarżony wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, podał bowiem m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., ale z uzasadnienia wyroku nie wynikało jednak, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zostały naruszone i jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Nie wynika także, jakie inne naruszenia przepisów postępowania miało miejsce i jaki istotny wpływ mogło ono mieć na wynik sprawy. Uczestnik postępowania – Instytut T. z siedzibą w W. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i popierał w całości skargę kasacyjną wnosząc również o zasadzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący S. W. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz obrazy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w postaci: błędnej wykładni art. 64 a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2001r., Nr 33, poz. 388 z późn. zm.) w zw. z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) a także błędnej wykładni art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 211 w/w ustawy gruntowej. Wprawdzie przy tym, ten ostatni zarzut skarżący kasacyjnie kwalifikował jako zarzut procesowy, ale z racji powiązania w nim przepisu proceduralnego z przepisem prawnomaterialnym (art.211 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) i rozpatrywaniem samego zarzutu w kontekście zagadnienia wstępnego w stosunku do przepisu mającego charakter materialny, zarzut ten w istocie należało kwalifikować jako obrazę prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego należy stwierdzić, że był on istotnie zasadny. Jak wskazuje na to kwalifikacja prawna zawarta w zaskarżonym wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a.) wyrok ten został oparty na stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia Ministra Infrastruktury, dotyczące zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2005 r. – w części dotyczącej działki nr [...] położonej w W. przy ul. K., naruszają prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a także naruszają przepisy postępowania (inne niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, jakie przepisy w tym wypadku Sąd Wojewódzki miał na uwadze. W zaskarżonym wyroku Sąd opisał bowiem jedynie stan faktyczny sprawy, zacytował treść art. 64a ust. 1 i 4 ustawy o jednostkach badawczo rozwojowych oraz art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, iż (cyt.) " Z akt niniejszej sprawy wynikało, że w dniu [...] czerwca 2000 r. S. W. wystąpił z wnioskiem na podstawie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (...) Skoro organ w zaskarżonych postanowieniach stwierdził, że zostało zgłoszone roszczenie do przedmiotowej działki, w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które jest roszczeniem cywilnoprawnym, to zatem tę okoliczność powinien uwzględnić w prowadzonym postępowaniu i zbadać, czy objęta trybem nadzorczym decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a." Tymczasem, w analizowanej sprawie nie zostało wcale przesądzone, czy strona wystąpiła z wnioskiem w trybie art. 211 cytowanej wyżej ustawy, gdyż organ jedynie ustalił, że S. W. złożył w dniu [...] czerwca 2000 r. pismo w tej sprawie, ale (nie do organu administracji publicznej) a do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji [...]. Niezależnie jednak, czy pismo to będzie mogło wywołać odpowiednie skutki prawne, czy też okaże się bezskuteczne, w tej sprawie Minister Infrastruktury nie miał uprawnień do ocenia powyższego zagadnienia i tego nie uczynił. Kwestię tę oceni dopiero "właściwy organ", o którym mowa w art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo sąd powszechny – w przypadku sporu. Błędem zatem było przyjęcie przez Sąd Wojewódzki za fakt, okoliczności, która nie miała miejsca w ustalonym przez organ stanie faktycznym i, która z niczego nie wynikała. Ponadto, nieprawidłowe było także ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do jedynie zacytowania samych przepisów bez powiązania ich treści z danym stanem faktycznym i zaniechania w ten sposób wyjaśnienia, na czym w tym przypadku miało polegać naruszenie przez organ prawa i w jakim stopniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien zatem ponownie dokonać oceny legalności zaskarżonego postanowienia i właściwie swoje stanowisko uzasadnić, mając na uwadze, że obecnie normujący problematykę nabywania na własność garaży i ustanawiania na zajętym przez nie gruncie prawa użytkowania wieczystego, przepis art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest kontynuacją uregulowania zawartego, w poprzednio obowiązującym przepisie, jakim był przepis art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Z kolei art. 64a ust. 1 i 2 (aktualnie już uchylonej) ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 ze zm. ) jest odpowiednikiem - w stosunku do jednostek badawczo rozwojowych – dawnego art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mającego zastosowanie do państwowych osób prawnych, których uwłaszczenie było dokonywane na zasadach ogólnych. W związku z powyższym, do obowiązującego ustawodawstwa mają w pełni zastosowanie poglądy wyrażone przez orzecznictwo w odniesieniu do wspomnianych wyżej przepisów art. 8 i 2 ustawy zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W kwestii zaś wzajemnej relacji pomiędzy w/w przepisami wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 10/91, OTK 1992/2/36) uznał, że przepis art. 8 stanowi lex specialis w stosunku do przepisu zawartego w art. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy obu artykułów dotyczą dwóch różnych kategorii podmiotów i dlatego wzajemnie się nie wykluczają. Do stanowiska tego kilkakrotnie nawiązywał zresztą także Sąd Najwyższy. W szczególności należy przywołać tu uchwały z dnia 16 lutego 1993 r. III CZP 68/92 (OSNCP 1993, z. 7-8, poz. 133) i z dnia 19 marca 1998r. II CZP 3/98 ( OSNC 1998, z. 10, poz. 152 ), w których stwierdzono, że wprowadzone powołanymi wyżej przepisami art. 2 i 8 uregulowanie oznacza, że państwowa osoba prawna nie stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntu zajętego pod budowę garażu w sytuacji, gdy nabycie takie naruszało prawa osób trzecich. Takiemu rozumowaniu przy tym nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że wspomniana osoba prawna legitymuje się wydaną w tym zakresie prawomocną decyzją administracyjną Wojewody bowiem decyzja ta - jak i dokonany na jej podstawie wpis do księgi wieczystej - mają jedynie charakter deklaratoryjny. Zdaniem Sądu Najwyższego, wyrażonym w ostatniej z powołanych uchwał, istnienie zatem decyzji uwłaszczeniowej wcale nie powoduje wygaśnięcia roszczenia, zawartego w przepisie art. 8 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) a w razie sporu o jego istnienie, przesądza o tym wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym. Powyższe – jak wywodził Sąd Najwyższy - oznacza, że wyrok sądu cywilnego wydany w sprawie o zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli o ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz osoby, która spełnia przesłanki wymienione w przepisie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi zagadnienie wstępne - w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a - dla postępowania administracyjnego nadzwyczajnego. W tych warunkach dopiero zawarcie umowy w trybie art. 211 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albo wydanie na zasadzie art. 64 k.c. wyroku w sprawie cywilnej, zobowiązującego Skarb Państwa ( jednostkę samorządu terytorialnego) do zawarcia takiej umowy, który to wyrok (co należy sprostować) zastępuje złożenie oświadczenia woli przez stronę pozwaną a nie – jak twierdzono w skardze kasacyjnej - stanowi zobowiązanie do zawarcia takiej umowy, dowodzić będzie interesu prawnego S. W. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. – w części dotyczącej działki nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na zasadzie art. 207 §2 cytowanej wyżej ustawy procesowej.