II SA/Po 631/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ M. Kwiecińska /-/ A. Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na postawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) nakazał inwestorom – B. i A. S., zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych przy realizacji inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku magazynu artykułów spawalniczych i przebudowie budynku byłej garbarni na budynek odnowy biologicznej – siłowni oraz na sklep artykułów przemysłowych na terenie działek nr (...) i (...) przy ul. (...) w P. Uzasadniając przedmiotową decyzję przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, zapoczątkowanego dokonaną w dniu (...) października 2009 r. przez organ nadzoru budowlanego kontrolą nieruchomości położonej w P. przy ul. (...). Następnie wskazano, że w ramach toczącego się postępowanie ustalono, że roboty budowlane prowadzone na przedmiotowej działce były wykonywane na podstawie decyzji Starosty P. z dnia (...) maja 2007 r., zmienionej decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. Wojewoda, decyzją z dnia (...) lutego 2010 r., nr (...), stwierdził nieważność decyzji Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), zmieniającej decyzję z dnia (...) maja 2007 r. i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny dla inwestycji realizowanej na terenie działek nr (...) i (...). Orzeczenie powyższe spowodowało konieczność wszczęcia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Stąd, postanowieniem z dnia (...) maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działek nr (...) i (...) i nałożył na inwestorów obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń obiektu. Mając na względzie powyższe ustalenia, organ wskazał, że wobec stwierdzonego braku niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi, organ zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że dokończenie przedmiotowej inwestycji będzie możliwe wyłącznie po opracowaniu nowego projektu budowlanego i zatwierdzeniu go w nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu (...) czerwca 2010 r. S. B., właściciel działki nr (...), podnosząc zarzut wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) lipca 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., uznając rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł w dniu 21 sierpnia 2010 r. S. B. reprezentowany przez radcę prawnego G. W. wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego niezbędnych kosztów postępowania w wysokości trzykrotności stawki minimalnej. W treści skargi podtrzymano zarzut wadliwego posłużenia się przez organy nadzoru budowlanego normą określoną w art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawarte. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozstrzygając przedmiotową sprawę mieć należy przede wszystkim na względzie, że od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) czerwca 2010 r. zostały wniesione dwa odwołania: datowane na dzień (...) czerwca 2010 r. odwołanie S. B., które zostało przekazane do organu II instancji wraz z pismem z dnia (...) lipca 2010 r. (data wpływu do organu – (...) lipca 2010 r.) oraz datowane na dzień (...) lipca 2010 r. odwołanie inwestorów – B. i A. S., które zostało przekazane do organu II instancji wraz z pismem z dnia (...) lipca 2010 r. Jak wynika z uzyskanej przez Sąd, w dniu 07 grudnia 2010 r., od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. informacji, odwołanie B. i A. S. nie zostało jeszcze rozpatrzone. Tym samym zaskarżona decyzja organu II Instancji została wydana w wyniku rozpoznania jedynie odwołania wniesionego przez S. B. W tym miejscu niezbędne jest wskazanie, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 450/07, LEX 518832). Jakkolwiek obowiązek powyższy nie wynika wprost z przepisów ustawy, to zasadność jego obowiązywania może być wyinterpretowana z analizy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że w postępowanie odwoławcze, tak samo jak i w postępowanie przed organem I instancji, wypełniać musi gwarancje procesowe, określone jako zasady ogólne postępowania administracyjnego. Tym samym organy administracji zobowiązane są do takiego ukształtowania postępowania odwoławczego, które z jednej strony zapewni stronom czynny udział w sprawie (art. 10 kpa) z drugiej natomiast, spełniać będzie wymogi dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 16 kpa). Innymi słowy, organ II instancji, wydając rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 kpa, musi zagwarantować, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie stanowiło konsekwencję rzetelnego oraz racjonalnego postępowania odwoławczego, biorącego pod uwagę interes prawny wszystkich stron postępowania. Sąd wskazuje, że dopuszczenie możliwości rozpoznania przez organ odwoławczy odwołania tylko jednej strony prowadziłoby do równoczesnego wyłączenia możliwość rozpoznania odwołania wniesionego przez inną osobę (patrz wyrok NSA z 01 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/2004, Lex nr 176134). Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym organ odwoławczy rozstrzygałby oddzielnie, co do każdego z wniesionych odwołań mogłoby bowiem prowadzić do wydania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. I tak, odwołanie jednej ze stron mogłoby być niezasadne i skutkowałoby wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji zaś odwołanie wniesione przez drugą stronę mogłoby zasługiwać na uwzględnienie, co powodowałoby konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W efekcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji byłoby jednocześnie utrzymane w mocy oraz uchylone. Tego typu sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności działań prawodawcy. Nie sposób bowiem przyjąć, by wolą ustawodawcy było stworzenie rozwiązań prawnych, które mogłyby prowadzić do wydawania przez organy administracji nieracjonalnych rozstrzygnięć. Możliwość taka nie tylko naruszałaby zasady racjonalności działań administracji, ale naruszałaby również interes stron postępowania, poprzez brak możliwości zagwarantowania im czynnego udziału w sprawie, w tym możliwości wniesienia odwołanie od decyzji organu I instancji. Reasumując powyższe ustalenia Sąd wskazuje, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania obu odwołań stanowiło naruszenia art. 10 oraz art. 138 kpa, a więc stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany jest do łącznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez S. B. oraz B. i A. S. Mając powyższe na względzie Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy. Wedle tego przepisu, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o jakich powyżej mowa, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu. Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, Sąd doszedł do przekonania, iż wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Wziąwszy bowiem pod uwagę charakter rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, iż wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżącego. Konkluzję tę potwierdza także ta okoliczność, iż to nie pełnomocnik procesowy radca prawny G. W. konsekwentnie występował przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w imieniu skarżącego, lecz J. K. Toczące się wobec tego postępowanie administracyjne przed organem I instancji nie mogło go nadmiernie obciążać. W tej sytuacji zasadne w opinii Sądu wydało się zasądzenie jego wynagrodzenia według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku, wynosi 240 zł. Sąd zwrócił ponadto w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwotę 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz kwotę 17 tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska /-/ T. Świstak