II SA/Go 759/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w punkcie I. wyroku nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D.Z., od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza z dnia [...] maja 2010r. znak [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej nr ewidencyjnym działki [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, której użytkownikiem wieczystym jest D.Z. utrzymało w mocy decyzję zatwierdzającą podział ww. nieruchomości, w wyniku którego powstają działki o nr ewidencyjnych [...] o powierzchni 3755 m2 oraz [...] o powierzchni 7817m2. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Burmistrz zatwierdził na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podział nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej numerem ewid. działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym D.Z. na dwie działki [...] oraz [...] wskazując jako jej podstawę prawną przepisy art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz.U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663) oraz decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla rozstrzygniecie sprawy. W szczególności Kolegium wskazało na niewyjaśnienie treści wniosku GDDKiA, niedostateczne wyjaśnienie podstawy podziału w szczególności oparcie się jedynie na decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. oraz Wojewody z dnia [...] marca 2008r., które nie obejmują działki [...]. Brak było w aktach sprawy decyzji lokalizacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. znak: [...]. Organ odwoławczy podzielił również zarzut skarżącej, iż w decyzji nie określono precyzyjnie jak zostały rozwiązane kwestie dostępu użytkownika wieczystego do drogi publicznej, nie odniesiono się także do istniejącej zabudowy w postaci ław fundamentowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2010r. Burmistrz zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na działki [...] oraz [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż projekt podziału jest zgodny z decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie województwa i nie koliduje z istniejącą zabudową w postaci ław fundamentowych oraz ścian fundamentowych przedstawionych na mapie z projektem podziału. Natomiast zgodnie z decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady, ww. działka znajduje się w ciągu działek wydzielonych pod drogę. Organ wskazał, że po dokonanym podziale dojazd do działki o numerze ewidencyjnym [...] zostanie zapewniony poprzez działki stanowiące własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oznaczone numerami [...] oraz przez działkę [...]. Nadto, iż projekt podziału nieruchomości jest zgodny z decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej. W decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. został natomiast przedstawiony dojazd do ww. nieruchomości poprzez działki o nr ewidencyjnych [...]. Organ podkreślił, iż celem podziału jest wydzielenie działek, w stosunku do których nastąpi przeniesienie prawa własności związane z nowoprojektowaną autostradą A-2, zgodnie decyzją Wojewody z [...] czerwca 1996 r. W odwołaniu od tej decyzji D.Z. zarzuciła, iż nie usunięto z obrotu prawnego uprzedniej decyzji z [...] lutego 2010r., naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezapewnienie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej. Skarżąca zarzuciła także lakoniczność i nieprecyzyjność decyzji w zakresie przyjęcia jako podstawy podziału nieruchomości decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r., która nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż została zmieniona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z 15 października 1996r. W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji Burmistrz powinien zastrzec, że zatwierdzenie projektu podziału następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie droga dojazdowa dla działki [...] poprzez choćby ustanowienie służebności drogowej, sprzedaży udziału w prawie własności działki stanowiącej drogę dojazdową (drogę wewnętrzną). Strona podkreśliła, że cześć nieruchomości nie przeznaczona pod autostradę pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej. Nadto ponownie strona podniosła, że organ nie przeanalizował faktu, iż na dzielonej działce nr [...] istnieje zabudowa w postaci ław fundamentowych, ścian fundamentowych oraz stropów pierwszej kondygnacji, która w przypadku podziału działki znajdzie się w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady, zatem będzie wymagała rozbiórki z uwagi na niemożliwość jej dalszego wykorzystywania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznało, iż postępowanie toczy się z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w szczególnym trybie, tj. w oparciu o art. 95 u.g.n., zatem projekt podziału nie podlegał badaniu pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wyłącza to jednak stosowania pozostałych zasad dokonywania podziałów nieruchomości, w tym art. 93 ust. 3 u.g.n. Dalej wskazano, iż organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Oznacza to, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości w celu wydzielenia z niej części przeznaczonej pod przyszłą autostradę, organ ma po pierwsze obowiązek dokonania podziału takiej nieruchomości, po drugie zaś nie może uwzględniać w takim przypadku stanowiska właściciela czy użytkownika wieczystego dotyczącego przebiegu granic powstających w wyniku podziału działek gruntu. Z tych względów organ zatwierdzający podział nieruchomości był zobowiązany orzec zgodnie z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opartym na decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2 na terenie województwa, która wbrew stanowisku skarżącej nadal pozostaje w obrocie prawnym. W ocenie organu odwoławczego, zarówno decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 października 1996 r. jak i decyzja Ministra Infrastruktury z 8 kwietnia 2008r. orzekają w przedmiocie zmiany ww. decyzji Wojewody, nie jej uchylenia. Nadto dokonane znany pozostają bez wpływu na linie rozgraniczające w odniesieniu do spornej nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdej z nowowydzielonych działek w rozpatrywanej sprawie został zapewniony wobec wydzielonej działki nr [...] poprzez działki o nr ewid. [...] stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Działki te w ewidencji gruntów i budynków oznaczone zostały użytkiem "dr", istnieje więc faktyczny i prawny dostęp dzielonej nieruchomości do drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, iż nie zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją dotyczącą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] oraz decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczącą podziału nieruchomości nr ewid. działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym O S.A.. Organ podkreślił, że sam podział nieruchomości nie koliduje z istniejącą na działce nr [...] zabudową, a zarzuty podnoszone przez stronę mogą stanowić jedynie podstawę dla ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim D.Z. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] maja 2010r, którym zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nie zapewnienie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz pominięcie w decyzji warunku zapewniającego stronie faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozważenie kwestii kolizji podziału nieruchomości z istniejącą zabudową oraz pominięcie analizy wpływu na skutki decyzji zabudowy istniejącej na działce nr [...] w postaci ścian i ław fundamentowych, - art. 7, art. 77, 80 k.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a w konsekwencji uznanie, iż podział przedmiotowych nieruchomości, zapewnia działce [...] dostęp do drogi publicznej, - art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uzasadnienie decyzji i wskazanie, że dojazd do działki [...] zostanie zapewniony przez działkę [...] co wynika z decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., podczas gdy decyzja ta nie wskazuje w ogóle działki o takim numerze, - pominięcie w decyzji konieczności zapewnienia dostępu do mającej powstać w wyniku podziału działki [...] działki [...] poprzez działkę powstałą w wyniku podziału o nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż uprzednią decyzją Kolegium uchyliło decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wobec braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz warunku zapewniającego stronie faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji w ocenie skarżącej, przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zrealizował wytycznych organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja winna zawierać zapis, że zatwierdzenie projektu podziału następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie droga dojazdowa do działki nr [...] (po podziale [...]) poprzez chociażby ustanowienie służebności drogowej, sprzedaży udziału w prawie własności (użytkowania wieczystego) działki stanowiącej drogę dojazdową – wewnętrzną o nr [...] oraz powstałej w wyniku działkę nr [...], która ma być przedmiotem wywłaszczenia. Natomiast w zaskarżonych decyzjach organy zupełnie pominęły warunek mający zapewnić stronie prawną i faktyczną możliwość dojazdu do pozostającej w zasobach skarżącej działki, co powoduje, że decyzja jest wadliwa i powinna być uchylona. Skarżąca wskazała, iż obecnie w miejscu planowanego dojazdu jest teren gęsto zadrzewiony (las). Ustanowienie służebności lub sprzedaż udziału w tych działkach nie zapewni dojazdu, gdyż może się zdarzyć tak, że GDDKiA uzyskując własność nowoutworzonych działek będzie zwlekała z wykonaniem planowanej drogi wewnętrznej, a tym samym strona nie będzie posiadała dojazdu. Organy błędnie przyjęły, że dojazd do działki [...] zostanie zapewniony przez działki stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA oznaczonych numerami [...]. Pominięto jednakże konieczność ustanowienia służebności drogowej na nowo powstałej działce [...], która ma powstać w wyniku podziału działki [...], stanowiącej dotąd własność skarżącej. Powstała natomiast po podziale cześć działki [...] (jako działka [...] mimo zapewnienia dostępu przez działki [...] nie będzie miała dostępu do drogi publicznej, gdyż konieczne będzie zapewnienie możliwości dojazdu przez działkę po podziale o nr [...], czego decyzja nie uwzględnia. Nadto skarżąca zauważyła, że ani decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A2 na terenie województwa ani decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji budowa autostrady A2 w zakresie rozwiązań wykraczających poza linie rozgraniczające autostrady, nie wymieniają działki o numerze ewidencyjnym [...] jako przeznaczonej pod inwestycję budowy autostrady A2, a bez tej działki w ogóle nie ma mowy o zapewnieniu działce [...] dostępu do drogi publicznej. Powyższa działka wymieniona jest w uzasadnieniu decyzji Burmistrza w ciągu działek, które konieczne są do zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dalej skarżąca wywodziła, że organ nie dokonał szczegółowego przeanalizowania faktu, iż na działce nr [...] istnieje zabudowa w postaci ław fundamentowych, ścian fundamentowych oraz stropów pierwszej kondygnacji, która w przypadku podziału znajdzie się w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady. Skarżąca podniosła, że powyższa zabudowa będzie wymagała rozbiórki, a nadto, że podziała działek wyrządzi niepowetowana szkodę w jej majątku i pozbawi możliwości realizacji na spornych działkach zamierzonego celu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należy uznać za zasadną, ale nie w pełnym zakresie jej zarzutów. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności rozważono dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro wydzielenie działek miało nastąpić pod autostradę płatną drogę publiczną. W tej mierze w aktualnym stanie prawnym obowiązuje odrębna regulacja szczególna dotycząca zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, którą jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Z dniem 10 września 2008 r. ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie tej ustawy i innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958), uchylony został jej rozdział 2, regulujący kwestie lokalizacji dróg publicznych. Wprowadzony natomiast został rozdział 2a, regulujący postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych, które kończy się wydaniem jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustawa ta, jako regulacja szczególna, zawiera samodzielne unormowanie dotyczące procedury dokonywania podziału nieruchomości. W sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przewidziano w art. 11i ustawy odpowiednie stosowanie przepisów prawa budowlanego, w zakresie nieuregulowanym ustawa szczególną. Zgodnie z jej art. 44, w okresie obowiązywania niniejszej ustawy do lokalizacji autostrad oraz do nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm., dalej ustawa o autostradach płatnych) to jest przepisów o lokalizacji oraz nabywaniu gruntów pod autostrady. Jednakże w dacie jej obowiązywania została wydana decyzja nr Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie województwa obejmującą między innymi, działkę nr [...] podlegającą podziałowi (załącznik nr 1 do decyzji, k. 38 akt sądowych). Zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem przepisów art. 21 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, na wniosek Prezesa Agencji, wydaje wojewoda. Wniosek o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji powinien zawierać: 1) mapę w skali 1:5000, przedstawiającą istniejące uzbrojenie terenu, proponowany przebieg autostrady, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i ustanowienia stref ochronnych, 2) wymagane odrębnymi przepisami zezwolenia i stanowiska właściwych organów. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wydana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi, powinna zawierać w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, 2) linie rozgraniczające teren, 3) warunki techniczne realizacji, 4) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury. Zgodnie z jej art. 25 ust. 1 przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miały zastosowania w sprawach określonych w rozdziale dotyczącym lokalizacji autostrad. W myśl jej art. 37 w sprawach nie uregulowanych przepisami Rozdział 5 - nabywanie nieruchomości pod autostrady, stosuje się przepisy u.g.n. Rozważając na tym tle relacje między ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie dotyczącym prowadzenia postępowania podziałowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazania lokalizacyjne udzielone do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu autostrady, a w pozostałym zakresie, jeżeli ich treść nie jest sprzeczna z przepisami niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 41 ust. 2 tej ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydane do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy. Zgodnie z ust. 3 tego art. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie niniejszej ustawy. Na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzje o pozwoleniu na budowę drogi, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz inne decyzje wydane na podstawie niniejszej ustawy pozostają w mocy. Natomiast na podstawie ust. 2 tego artykułu do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia utraty mocy przez niniejszą ustawę decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli w przedmiotowym przypadku procedury działowej, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do poszczególnych zagadnień związanych z postępowaniem działowym należy uznać, iż decyzja o podziale przedmiotowej działki znajduje co do zasady oparcie w ostatecznej decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie województwa oraz we wskazanych wyżej przepisach prawa. Nie jest to zresztą kwestionowane, gdyż zasadniczym przedmiotem sporu pozostają skutki działu związane z uprawnieniem skarżącej jako użytkownika wieczystego do dostępu do drogi publicznej. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego prowadzi jednakże do wniosku, iż w postępowaniu tym zaistniały inne uchybienia. Mianowicie z przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów a także z dokumentów znanych Sądowi z urzędu (akta sprawy toczącej się pod sygnaturą II SA/Go 636/10 k. 52-77) wynika istotna wątpliwość co do relacji wydanych w sprawie decyzji do postępowania toczącego się z wniosku z dnia 12 lutego 1998 r., Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w Warszawie częściowo w tym samym przedmiocie, to jest podziału między innymi działki nr [...] z udziałem ówczesnych użytkowników nieruchomości. Z dokumentów znajdujących się na k. 52-60 akt sądowych ww. sprawy wynika, iż postępowanie to nie zostało zakończone (decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] listopada 1998 r. ma charakter kasacyjny). Choć o tym postępowaniu mowa jest w aktach administracyjnych zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zajęły w tej mierze żadnego stanowiska, co należy uznać za uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Ze względu na spoczywający na organach obowiązek sprawdzenia przesłanek negatywnych niniejszego postępowania w szczególności konieczne było ustalenie, czy postępowanie to zakończyło się decyzją ostateczną rozważenie związku obu postępowań (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) lub też innej relacji, która mogłaby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. W kwestii zarzutów objętych skargą należy wskazać, iż w myśl generalnej zasady zawartej w przepisie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędnym warunkiem dopuszczalności dokonania podziału jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej. Kryterium zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostaje w sferze zapewnienia możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, skoro dostęp do drogi publicznej jest warunkiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, jak również wymogiem dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanych. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej wiąże się więc z faktem, iż wydzielona działka gruntu może się stać w przyszłości odrębną nieruchomością, a wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwe. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej przejawia się przede wszystkim w przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni. Możliwe jest również zapewnienie dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni, poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną, do której to drogi wewnętrznej będą przylegać pozostałe działki gruntu wydzielone w ramach podziału, i wtedy dostęp ten będzie oparty na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek gruntu albo na zbyciu udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej podmiotowi, na rzecz którego dokonuje się zbycia działki gruntu przylegającej do drogi wewnętrznej. Pośredni dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony bez wydzielania działki gruntu pod drogę wewnętrzną, poprzez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach gruntu, które do takiej drogi przylegają. Ten sposób pośredniego zapewnienia dostępu do drogi publicznej wiąże się jednak ze zbyciem wydzielonej działki gruntu na rzecz innego podmiotu, co oznacza, iż prawne zapewnienie tego dostępu następuje dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu, w wyniku którego to zbycia działki te stają się odrębnymi nieruchomościami. Nie można bowiem ustanowić służebności drogi koniecznej dopóty, dopóki właścicielem lub użytkownikiem wieczystym wszystkich wydzielonych w ramach podziału działek gruntu pozostaje ten sam podmiot, ponieważ podmiot ten ma dostęp do drogi publicznej ze wszystkich wydzielonych działek gruntu w ramach wykonywania ich własności lub prawa użytkowania wieczystego. Wskazać także należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie podkreśla się, że: "sformułowanie użyte w przepisie art. 93 ust. 3 u.g.n. "dostęp do drogi publicznej" nie jest synonimem "położenia bezpośrednio przy drodze publicznej". Dostęp do drogi oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi. Tymczasem położenie działki bezpośrednio przy projektowanej autostradzie wcale możliwości takiej nie stwarza. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2588/00 oraz glosa W. Falczyński, J.Stelmasiak OSP 2007/7-8/79). Zważyć przyjdzie bowiem, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących płatnych autostrad (Dz.U. Nr 12, poz. 116 z późn.zm.) wprowadzają istotne ograniczenia w dostępności do autostrady. W konsekwencji projekt podziału nieruchomości powinien określać dostęp do drogi publicznej dla nowopowstałych działek, w tym także w razie potrzeby przebieg niezbędnej dla zapewnienia tym działkom dostępu do drogi publicznej, służebności drogowej, a w decyzji zatwierdzającej podział geodezyjny należy zamieścić warunek, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe, zapewniający dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej. Na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia tego dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z zastrzeżeniem w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości warunku ustanowienia określonej służebności drogowej lub zbycia udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej albo też poprzez zastrzeżenie w omawianej decyzji ustanowienia służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu, jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej. Zastrzeżeń tych dokonuje się w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 99 u.g.n. Polega to na określeniu w formie graficznej, w kolorze czerwonym lub w formie opisowej we wstępnym projekcie podziału nieruchomości przedkładanym do wniosku propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Pozwala to organowi orzekającemu na ocenę spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym działkom gruntu projektowanym do wydzielenia, które nie będą przylegać do drogi publicznej (por. Jaworski, Prusaczyk, Tułowiecki, Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 471). Opis ten nie jest jednak wiążący przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność lub w odrębne prawo użytkowania wieczystego, skoro w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu ich właściciel lub użytkownik wieczysty może postanowić o innym sposobie zapewnienia dostępu tym działkom do drogi publicznej aniżeli sposób opisany we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Dlatego w samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie (ibidem). Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność lub w odrębne prawo użytkowania wieczystego jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, skarżąca zasadnie zarzuca organom administracji publicznej naruszenie przepisów postępowania polegające niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy i zaniechaniu rozważenia w dostateczny sposób kwestii zapewnienia, nowopowstałym w wyniku podziału działkom ewidencyjnym, realnego dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie rozważania organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji są lakoniczne i nie zawierają odniesienia do dokumentów stanowiących podstawę podziału oraz opisujących stan prawny nieruchomości sąsiednich. W szczególności zważyć należy, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów – w tym odpowiednich załączników graficznych do decyzji o lokalizacji autostrady, które umożliwiałyby sądowi dokonanie oceny zgodności projektowanego podziału z liniami rozgraniczającymi teren planowanej autostrady. Podział nieruchomości pod budowę autostrady (drogi publicznej) dokonywany jest w nawiązaniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, która stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.), powinna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren. W orzecznictwie oraz doktrynie ukształtował się pogląd, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (por. w szczególności uchwałę NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. OPK 25/01 - ONSA 2002, nr 4, poz. 140 oraz M. Wolanin - Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, Monitor Prawniczy 2000 r. z.4, str. 207 i nast.). Związanie tego organu liniami rozgraniczającymi teren autostrady nie zwalnia jednak organu od konieczności uwzględnienia przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez zapewnienie nieruchomościom po podziale dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do takiej drogi uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Konieczność wnikliwego rozważenia powyższego nakazu, z uwzględnieniem okoliczności indywidualnej sprawy w postępowaniu podziałowym mającym na celu wydzielenie części nieruchomości pod budowę autostrady jest zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że budowa autostrady z reguły pociąga za sobą pogorszenie warunków przestrzennych na terenie przyległym, w tym w odniesieniu do części nieruchomości ulegającej podziałowi, a znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi. Niejednokrotnie część nieruchomości nieprzeznaczona pod budowę autostrady, jak w niniejszej sprawie (działka po podziale oznaczona nr ewidencyjnym [...]), wskutek zatwierdzenia projektu podziału pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej. Dotychczasowe spostrzeżenia pozwalają przyjąć, że obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady jest sprawdzenie czy w wyniku podziału znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi część nieruchomości będzie miała dostęp do drogi publicznej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wszak zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym decyzja ta powinna zawierać również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. O ile decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie zapewnia dostępu do drogi publicznej dla części nieruchomości znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi teren autostrady, w pełnym zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. Zatem w takiej sytuacji zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy projekt przewiduje dla nieprzeznaczonej pod budowę autostrady części nieruchomości dostęp do drogi publicznej (wydzielenie drogi wewnętrznej z ustanowieniem służebności albo ustanowienie służebności). W konsekwencji, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej miałoby polegać na ustanowieniu służebności, podział nieruchomości mógłby zostać dokonany pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione, do czego upoważnia i obliguje art. 99 u.g.n. (por. W.Wieczorek - Podział nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrad płatnych, Rejent 2002 r. z. 1 str. 74 i nast.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej (nr [...]) przed podziałem miała swobodny dostęp do drogi publicznej. Projektowany podział pozbawia w szczególności działkę nr [...], tj. część nieruchomości nieprzeznaczonej pod budowę autostrady, dostępu do drogi publicznej. Wbrew swej powinności organy administracyjne nie zbadały i nie wykazały, czy projektowany podział nieruchomości odpowiada liniom rozgraniczającym teren autostrady wynikającym z decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-2 na terenie województwa (gmina [...], gmina [...], miasto [...], gmina [...], gmina [...]) odcinek [...] z uwzględnieniem zmian wprowadzonych decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-2 w zakresie rozwiązań wykraczających poza linie rozgraniczające autostrady A2 na odcinku [...] od km 1+995 do km 20+450 - województwo oraz w szczególności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zmieniającej w części decyzję ostateczną Wojewody nr 1/96 z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A2 na terenie województwa. Rozważenia wymaga, czy w dacie rozpoznawania przez organ wniosku decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady zawiera rozstrzygnięcie o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]. Gdyby decyzja Wojewody nie zapewniała dostępu do drogi publicznej działki nr [...], decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału mogła zapaść wyłącznie wówczas, gdyby projekt podziału przewidywał taki dostęp, wówczas jednocześnie należało orzec, że zatwierdzenie projektu podziału następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność drogowa dla działki nr [...]. Tych okoliczności nie wzięły pod uwagę orzekające w sprawie organy administracyjne. Podkreślić należy, iż nie zostało wyjaśnione czy zaakceptowana przez organ koncepcja zapewnienia dostępu do dzielonej nieruchomości poprzez działki o nr ewidencyjnych [...] zapewnia faktyczny i prawny dostęp do nowo powstałych działek. Z mapy dołączonej do wykazu zmian ewidencyjnych z dnia [...] sierpnia 2009 r. wynika, że działki nr [...] stanowią drogę dojazdową do drogi publicznej. Jednakże poza rysunkiem nie zgromadzono w postępowaniu administracyjnym żadnych dokumentów określających zarówno status prawny, jak i obecną funkcję tych nieruchomości. Nie zostało także rozważone, czy działki przez które ma prowadzić droga konieczna zostały objęte treścią decyzji lokalizacyjnych (dotyczy to w szczególności działki nr [...]). W tych okolicznościach stan prawny oraz faktyczny wymaga sprawdzenia pod kątem możliwości ustanowienia przez nie dostępu skarżącej do drogi publicznej, ewentualnie istnienia możliwości innego sposobu zapewnienia tego dostępu. Organy pominęły zarzuty skarżącej co do charakteru tych nieruchomości, a nadto nie można pominąć okoliczności, iż z przedstawionych sądowi akt administracyjnych nie wynika, aby powyższe nieruchomości stanowiły urządzone drogi umożliwiające dostęp do nieruchomości (w szczególności odnośnie działki nr [...] brak nawet jej uwzględnienia w decyzji Wojewody). Nadto godzi się podkreślić, iż zatwierdzony projekt podziału nieruchomości na działki o nr [...] z określonym przez organ dostępem do drogi publicznej poprzez działki nr [...], nie zapewnia w żadnym zakresie dostępu do drogi publicznej nowo wydzielonej działce nr [...], albowiem działka o numerze ewidencyjnym [...] przylega jedynie do nowo powstałej działki o nr [...]. Oznacza to, iż nie ma podstaw dla przyjęcia, że poprzez tę działkę zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], jak zasadnie podnosi skarżąca. W szczególności zadaniem organu drugiej instancji było odniesienie się do zarzutów strony skarżącej dotyczących prawnej możliwości realizacji dostępu w danym stanie faktycznym. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie zawiera analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, wykonania przez organ pierwszej instancji wskazówek zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r., ani też odniesienia się do zarzutów strony. Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, przede wszystkim co do potrzeby zawarcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku ustanowienia służebności gruntowej. Aczkolwiek skarżąca nie kwestionowała linii podziału jego nieruchomości na dwie działki, w tym działkę nr [...] (pod budowę autostrady) i [...], wyjaśnią również organy, czy jest to zgodne z liniami rozgraniczającymi teren określonymi w załącznikach do wskazanych wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady i porównają z przedłożonym przez wnioskodawcę załącznikiem – projektem podziału. Nie można bowiem zatwierdzić projektu podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 6 u.g.n. w sytuacji, gdy linia podziału znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Rozważenia wymaga także kwestia stron przedmiotowego postępowania. Postępowanie o podział nieruchomości jest postępowaniem administracyjnym wobec czego jego stronami, poza wnioskodawcą, są tylko takie osoby, którym stosownie do art. 28 K.p.a. przysługuje interes prawny. Przyjmuje się, iż do tego kręgu należą podmioty prawa własności i prawa użytkowania wieczystego dzielonej nieruchomości. W niniejszej sprawie za stronę postępowania został uznany jedynie użytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości - skarżąca D.Z.. Jednak organy obu instancji pominęły kwestię udziału właściciela - Skarbu Państwa i organu uprawnionego do jego reprezentacji w tej sprawie. Stanowi to o naruszeniu w niniejszym postępowaniu art. 28 k.p.a. w sposób mogący prowadzić do pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym jego prawa. Nadto w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocenić należy, czy w postępowaniu niniejszym, prawa strony nie przysługują także właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, w szczególności działki nr ewid. [...] choćby w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich ich prawa. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 (Lex nr 573294), zgodnie z którym jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej. Przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności (użytkowania wieczystego) także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegająca podziałowi w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższego zważyć przyjdzie, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie w niniejszym postępowaniu sądowym zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przy zatwierdzeniu podziału istniejącej zabudowy w postaci ław i ścian fundamentowych. Zasadnie bowiem organ odwoławczy wskazał, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości na podstawie przesłanki zawartej w art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady jest decyzją deklaratoryjną. Prawotwórczy charakter ma bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją podział nieruchomości oznaczonej nr ewid [...] został dokonany w sposób, który nie koliduje z istniejącą zabudową. Zarzuty skargi dotyczące utraty wartości nieruchomości i możliwości racjonalnego inwestycji oraz korzystania z nieruchomości pozostają bez wpływu na przedmiotową decyzję. Niewątpliwie są to ważne argumenty życiowe skarżącej, ale w tym postępowaniu nie mogły zostać uwzględnione. Z tych wszystkich względów skarga okazała się usprawiedliwiona, jako że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, czyli z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a także uzasadnienia decyzji nie spełniają w omówionym wyżej zakresie wymogów art. 107 § 3 tej ustawy, co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Decyzje organów administracji w przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu, zostały wydane z naruszeniem art. 93 ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w postępowaniu podziałowym. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanych aktów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do wyniku sprawy określono, że decyzje określone w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu w całości (art. 152 ustawy), a rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 P.p.s.a., wobec braku żądania strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania, nie orzeczono w tym zakresie.