I SA/Wa 1087/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę. Wojewoda L. decyzją z dnia [...].11.2009 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę [...], części nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy L. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność E. K. Za wywłaszczoną część nieruchomości ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu podał, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] na działki oznaczone numerami [...]. Działka nr [...] jest przeznaczona pod budowę [...] miasta P. realizowanej na podstawie decyzji Wojewody L. nr [...] z dnia [...].11.2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, uchylonej i zmienionej w części przez decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...].04.2006 r. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało poprzedzone złożeniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad właścicielce nieruchomości – E. K., pisemnej oferty nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki nr [...] oraz wyznaczeniem przez Wojewodę L. terminu do zawarcia stosownej umowy, co nie doprowadziło do zawarcia umowy na zaproponowanych warunkach. Wartość wywłaszczanej nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi krajowej i według cen aktualnie kształtujących się w obrocie nieruchomościami. W dniu [...].11.2005 r. działka nr [...] stanowiła grunt rolny. Określając jej wartość rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży niezabudowanych gruntów nabywanych pod drogi publiczne. W trakcie postępowania wyznaczona została rozprawa administracyjna w dniu [...].09.2009 r. Na rozprawie E. K. wniosła zastrzeżenia do wyceny przedmiotowej nieruchomości, która nie uwzględnia, że Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...].05.2009 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z [...] na działce nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy ustosunkowując się do tego zarzutu stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18.10.2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. W dniu [...] listopada 2005 r. działka nr [...] nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. z dnia [...].04.2002 r. położona była w granicach strefy niezurbanizowanej. Właścicielka nieruchomości zwróciła także uwagę na dużą utratę wartości pozostałej części działki nr [...] z uwagi na przebieg linii podziału, która wynika z decyzji o lokalizacji drogi krajowej. Ostatecznie przy ustalaniu wysokości odszkodowania Wojewoda L. uznał operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie za zgodny z prawem. Z uwagi na wydanie w dniu [...].06.2009 r. osobnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w niniejszej decyzji nie określono terminu wydania nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. Podniosła, że nie zgadza się z operatem szacunkowym dotyczącym wyceny wywłaszczanej nieruchomości, gdyż operat traktuje działkę nr [...] jako rolną, nie biorąc pod uwagę decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja nie odnosi się też do przebiegu linii podziału nieruchomości, która powoduje, że pozostała część nieruchomości (działka nr [...]) traci na wartości, gdyż nie będzie miała dostępu do mediów (prąd, gaz, woda). Wspomina też, że odwołała się od decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Ustanowiony przez E. K. pełnomocnik – radca prawny B. S. w piśmie z dnia 21.01.2010 r. uzupełnił zarzuty odwołania zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 8, art. 10 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie wniosku odwołującej się z dnia 16.11.2009 r. o przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wartości nieruchomości, - art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rynkowej wartości nieruchomości, - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn) poprzez nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego decyzji o warunkach zabudowy, - art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczanej nieruchomości. W związku z tym wniósł o uzupełnienie postępowania o kolejny operat szacunkowy, przeprowadzenie dowodu z zeznań E. K. oraz pracownika Urzędu Wojewódzkiego na okoliczność, że wniosek o sporządzenie nowego operatu został złożony ustnie, dowodu z decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik wnosił o uchylenie decyzji Wojewody L. w całości lub w części dotyczącej odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].04.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na początku własnych rozważań Minister ocenił przebieg postępowania przed organem I instancji i uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. E. K. została złożona oferta nabycia nieruchomości, wyznaczony został termin zawarcia umowy, po bezskutecznym jego upływie wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, sporządzono operat szacunkowy i wyznaczono rozprawę administracyjną. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Operat szacunkowy w tej sprawie, stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, został sporządzony podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru metody dokonuje rzeczoznawca majątkowy, przy czym żadna z metod nie ma preferencji i zależy to od sytuacji na rynku oraz przesłanek wymienionych tym przepisie. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego dla położenia nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). § 36 ust. 1 tego rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeśli na właściwym rynku tego rodzaju transakcje wystąpiły. Z przeprowadzonej przez biegłego analizy wynika, że na terenie L. w okresie od stycznia 2008 r. do marca 2009 r. zawarto ponad 120 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi [...]. Rzeczoznawca do porównań przyjął 16 takich transakcji nieruchomościami podobnymi, których różnice w cechach z nieruchomością wycenianą zostały skorygowane odpowiednim współczynnikiem. Minister uznał zatem, że operat odpowiada wszystkim cechom wymaganym przez ustawę i rozporządzenie. Odnosząc się do zarzutu o nieuwzględnienie w operacie decyzji o warunkach zabudowy Minister wskazał, że wszelkie zmiany stanu prawnego i stanu faktycznego, jakie wystąpiły po dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, nie mogą zostać uwzględnione. Odwołał się przy tym do art. 4 pkt 17 ugn, który zawiera definicję stanu nieruchomości, obejmującą również stan prawny. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niepoinformowanie jej o zakończeniu postępowania dowodowego w II instancji, w związku z czym nie mogła wypowiedzieć się co do zgromadzonych dowodów, 2. naruszenie art. 8, art. 10 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącej z dnia 16.11.2009 r. o przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wartości nieruchomości, wobec wad dotychczasowego operatu, 3. naruszenie art. 15 K.p.a poprzez brak powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się do kontroli i powielenia argumentów organu I instancji, 4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności dowodom wskazanym przez stronę, 5. naruszenie art. 136 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącą, 6. naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego decyzji o warunkach zabudowy, 7. naruszenie art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczanej nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody L. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca odniosła się w szczególności do zarzutów proceduralnych oraz objaśniła na czym, jej zdaniem, polega wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Mimo bowiem pewnych proceduralnych błędów popełnionych przez organ, które w ocenie sądu nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w takim stopniu, aby konieczne było jej uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Za całkowicie niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom skargi organ II instancji rozpoznał powtórnie istotę sprawy, a nie tylko odwołanie, oceniając we własnych rozważaniach poprawność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i jego przebieg (str. 2-3 zaskarżonej decyzji), a następnie ocenił sposób sporządzenia operatu szacunkowego. Okoliczność, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych strony nie znaczy, że nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy. Co najwyżej mogło to mieć wpływ, z innych powodów, na poprawność rozstrzygnięcia. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to istotnie organ II instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w celu wypowiedzenia się w kwestii zebranych materiałów, ale zaniechanie to należy ocenić przez pryzmat wpływu na wynik sprawy. "W sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 24.05.2007 r. II GSK 4/07, LEX 351055). Biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych nowych czynności dowodowych, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji, a wnioski dowodowe strony zostały złożone już w piśmie procesowym uzupełniającym odwołanie, w ocenie sądu brak zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 K.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. mają związek z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, z tego powodu, że w ocenie strony skarżącej operat szacunkowy sporządzony przez J. W. z dnia [...].06.2009 r. był wadliwy. Zauważyć należy, że operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, dotyczący ustalenia wartości tej samej nieruchomości, nie mógłby pozbawić mocy dowodowej operatu z dnia [...].06.2009 r. Tego mogłaby dokonać jedynie ocena operatu przeprowadzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ugn. Zgodnie z tym przepisem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Przepisy powyższe stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny. Tak więc wnioskowany dowód byłby nieprzydatny do zakładanego celu dowodowego, a o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na temat operatu z dnia [...].06.2009 r. skarżąca nie wnioskowała. Nie uczynił tego też organ, gdyż w jego ocenie, czemu dał wyraz na kilku stronach uzasadnienia decyzji, znajdujący się w aktach sprawy operat był poprawny. Z tej perspektywy tylko zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ nie przeprowadził wnioskowanego dowodu, wydaje się zasadny. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Do dowodu z opinii SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy organ odniósł się pośrednio, oceniając wpływ decyzji o warunkach zabudowy na stan nieruchomości, w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Tu w ocenie sądu zarzut naruszenia art. 107 § 3 jest niezasadny. Przechodząc do merytorycznej oceny operatu szacunkowego sąd podziela opinię organu, że został on sporządzony zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W szczególności nie jest zasadny zarzut, że metoda porównywania parami ma pierwszeństwo przed metodą korygowania ceny średniej. Jeśli na lokalnym rynku występuje wystarczająca ilość transakcji (kilkanaście) nieruchomościami podobnymi, przeznaczonymi pod drogi (§ 36 ust. 1 rozporzadzenia) i spełnione są inne przesłanki z § 4 ust. 4 rozporządzenia, to nie ma przeszkód do stosowania tej metody. Decyduje o tym rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ugn). W ocenie sądu w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy przy wyborze podejścia, metody oraz przy wyborze nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, nie popełnił błędu, który skutkowałby naruszeniem treści normy prawnej, odnoszącej się do zasad sporządzania operatu szacunkowego. Według skarżącej naruszenie art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegać ma na tym, że rzeczoznawca nie ustalił rzeczywistej rynkowej wartości nieruchomości, dlatego że nie przyjął do porównania przy wycenie cen nieruchomości budowlanych występujących na rynku lokalnym, a to z tego powodu, że decyzja o warunkach zabudowy czyni wywłaszczaną nieruchomość podobną do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę domem jednorodzinnym. Założenie to jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, przez stan nieruchomości rozumie się, zgodnie z art. 4 pkt 17 ugn stosowanym z mocy art. 23 specustawy drogowej, stan zagospodarowania nieruchomości. Ten zaś, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w wersji z 2005 r., należy ustalać na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi. Rację ma więc organ II instancji, że decyzja o warunkach zabudowy wydana po dniu [...].11.2005 r. nie ma wpływu na stan nieruchomości. Wyrok NSA z dnia 8.01.2009 r. I OSK 29/08, do którego odwołuje się skarżąca, mówi o stanie prawnym nieruchomości w znaczeniu praw podmiotowych do nieruchomości, a nie o stanie jej zagospodarowania. Po drugie, z mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21.09.2004 r. do porównania przyjmuje się w pierwszej kolejności, jeśli występują na właściwym rynku – a tak jest w niniejszej sprawie, transakcje nieruchomościami przeznaczonymi [...]. Dopóki przepis ten korzysta z domniemania zgodności z aktami hierarchicznie wyższymi, dopóty żądanie ustalania wartości wywłaszczanej nieruchomości poprzez porównanie jej z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną należy uznać za bezzasadne. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.