IV SA/Po 803/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Burmistrz [...], działając z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 3 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm., dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) zawiesił postępowanie prowadzone z wniosku D. P. i K. P. o wydanie decyzji określającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonów hodowlanych do hodowli norek, budynku socjalno-biurowego, budynku gospodarczego, chłodni, silosów na karmę, płyty obornikowej ze zbiornikiem na odcieki, szczelnego zbiornika bezodpływowego oraz budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego. Uzasadniając Burmistrz wskazał, że uznając, iż planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, postanowieniem z dnia nałożył na wnioskodawców obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu kopii uzupełnionego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, karty informacyjnej przedsięwzięcia, poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej obejmującej teren przewidywanej inwestycji oraz teren na który inwestycja będzie oddziaływać, oraz informacji o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto Burmistrz uznał, że do czasu rozstrzygnięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu postępowanie należy zawiesić. Od opisanego postanowienia zażalenie złożył pełnomocnik wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że wnioskodawca nie ma obowiązku podjęcia działań wskazanych w postanowieniu. Uznał, że Burmistrz nakazał przedłożenie informacji o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a więc nałożył obowiązek który nie jest wymieniony w przywołanych przepisach prawa. Nadto ocenił, że wydanie orzeczenia dopiero po 7 miesiącach od wszczęcia postępowania oznacza, że działanie organu ma na celu nękanie inwestora i jest próbą zniechęcenia do zrealizowania zamierzonej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1-2 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania, między innymi, decyzji o warunkach zabudowy wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 96 wymienionej ustawy organ uznając, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wymienionych w tym przepisie dokumentów. W myśl art. 97 ust. 1-2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku regionalny dyrektor ochrony środowiska po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 postanowieniem nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W ocenie Kolegium materiał zgromadzony w sprawie pozwala stwierdzić, że planowana inwestycja mieści się w tej kategorii przedsięwzięć, bowiem obejmuje działki położone kilka kilometrów od granicy obszaru Natura 2000 a norka amerykańska wg opinii Dyrektora Instytutu Ochrony Przyrody PAN, sporządzonej dnia [...] grudnia 2009 r. w razie wydostania się z fermy może przyczynić się do obniżenia wartości przyrodniczej tego obszaru. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zatem w ocenie Kolegium organ I instancji miał obowiązek wynikający z tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik wnioskodawcy radca prawny G. W. powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto napisał, że postanowienie wydawane na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ma charakter uznaniowy. Skoro organ I instancji nie przedstawił żadnego dowodu wskazującego na to, iż hodowla norek może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 to wydane postanowienie posiada cechę dowolności. Z okoliczności, że możliwe jest wydostanie się norki z terenu hodowli nie można wyciągać automatycznie wniosku, że planowane przedsięwzięcie może jednoznacznie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Przy takim rozumowaniu niemożliwe stałoby się istnienie jakiegokolwiek ogrodu zoologicznego lub hodowli innych zwierząt, bowiem zawsze istnieje ryzyko wydostania się zwierząt. Organ I instancji jest niekonsekwentny w swoich działaniach bowiem z jednej strony informuje o możliwości zapoznania się z całością zebranych akt a z drugiej strony nakłada obowiązek powodujący powstanie kolejnych dokumentów. Niewiadomo skąd w aktach sprawy pojawiła się opinia Dyrektora Instytutu Ochrony Przyrody PAN z dnia [...] grudnia 2009 r. Ponieważ postanowienie organu I instancji jej nie wymienia, powstają uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa opinia została sporządzona w istocie na potrzeby przedmiotowego postępowania. Skoro wnioskodawca mógł wykonać nałożone obowiązki, ale nie musiał tego robić, należało w tej sytuacji wydać decyzję kończącą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż zawieszenie postępowania oddala termin załatwienia sprawy na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Wedle zaś art. 59 ust. 2 tej samej ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1 tej ustawy. Skarżący nie kwestionuje, że działki na których planowana jest inwestycja położone są w kilkukilometrowej odległości od granicy obszaru Natura 2000. Dla stwierdzenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki zawarte w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku konieczne jest więc ustalenie, czy może ono znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Ustalenie, czy zachodzi taka sytuacja odbywa się na zasadach określonych w rozdziale piątym zatytułowanym "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000" działu V "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z przywoływanym przez organy administracji art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jeśli organ, o którym wyżej mowa uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu. W myśl art. 97 ust. 1-2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku regionalny dyrektor ochrony środowiska po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 postanowieniem nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ustalenie, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 skutkuje wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia stwierdzającego, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Według art. 98 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dopiero ustalenie w postępowaniu ocenowym, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na obszar Natura 2000, może skutkować odmową uzgodnienia warunków jego realizacji. Ustalenie zaś, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 powoduje, że właściwy organ uzgadnia warunki jego realizacji (art. 98 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Postanowienie wydawane w oparciu o art. 97 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy otwiera zatem drogę do przeprowadzenia postępowania ocenowego, które stanie się podstawą dla orzeczenia o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1402/10 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego), że przepisy rozdziału piątego działu V ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku pozwalają dostrzec gradację przesłanek warunkujących wydanie określonych rozstrzygnięć właściwych organów administracji oraz warunkujących - w wyniku wydanych rozstrzygnięć - możliwość przejścia do kolejnych etapów postępowania. Należy podkreślić, że dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne ustalenie, że przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Dla wydania takiego postanowienia wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego, tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar. Tym bardziej, nie jest w tym przypadku konieczne ustalenie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco i negatywnie wpływać na obszar Natura 2000. Ta bowiem kwestia jest przedmiotem ustalenia na etapie postępowania prowadzonego przez organy ochrony środowiska. Przedstawione wyżej uwarunkowania korespondują z zasadą przezorności (ostrożności), a także z zasadą prewencji (stosowania działań zapobiegawczych). Obie wskazane zasady są zasadami polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska i znajdują swe źródło w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z dnia 30 marca 2010 r. Nr 83/47 - wersja skonsolidowana). Stanowią więc one element krajowego porządku prawnego. Zasada przezorności zobowiązuje instytucję lub osobę, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W przypadku, gdy wykazanie braku zagrożenia dla środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Z kolei zasada prewencji zakłada konieczność rozważenia potencjalnych skutków określonego działania i podjęcia na podstawie tej analizy działań zapobiegawczych. Obie wskazane zasady znajdują odzwierciedlenie w art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L z dnia 22 lipca 1992 r. Nr 206/7). W ustawodawstwie krajowym ich realizacja następuje m.in. przez zawarte w dziale V ustawy ocenowej uregulowanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000. Obie zasady zostały wprost wyrażone w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), oraz zgodnie z którym, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Na tle stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, respektowanie zasady przezorności oznacza, że w sytuacji, gdy brak pewności, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na obszar Natura 2000,. Z kolei poszanowanie zasady prewencji będzie w takiej sytuacji oznaczać, iż zasadne jest stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, które da odpowiedź na pytanie, czy przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, czy też może będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, co z kolei - z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przesądzi o dopuszczalności lub niedopuszczalności uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Mając na względzie przedstawione rozumienie zasad przezorności i prewencji, a także powołane wyżej rozważania odnośnie do materialnoprawnego warunku wydania postanowienia o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 należy stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zaistniała nie tylko formalna, ale i materialnoprawna podstawa do wydania takiego postanowienia. Organ administracji miał zatem obowiązek stwierdzenia przedmiotowego obowiązku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ponieważ organ I instancji uznał, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a dokonanie oceny tego oddziaływania należy do innego organu, w ocenie Sądu Burmistrz postąpił trafnie, zawieszając toczące się postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu, aż inny organ zajmie stanowisko. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu Powyższej konkluzji nie zmieniają zarzuty zawarte w skardze. Wbrew argumentom pełnomocnika art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku enumeratywnie wymienia dokumenty, które należy przedłożyć właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Wśród tych dokumentów jest wymieniony "wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacja o jego braku" (art. 96 ust. 3 pkt 5 ustawy). Niezrozumiały zatem jest zarzut o nakładaniu obowiązku nie wynikającego z przepisu prawa. Z kolei argument błędnego uznania, że planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 nie znajduje potwierdzenia w przytoczonych wyżej przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Efektem wydania zaskarżonego postanowienia będzie bowiem to, że inny organ zajmie stanowisko w kwestii, która dotąd nie jest ustalona. W związku z tym należy zgodzić się z oceną pełnomocnika skarżącego, że postanowienie wydane na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ma charakter uznaniowy. Zasadność wydania takiego postanowienia zweryfikuje bowiem wyspecjalizowany organ - regionalny dyrektor ochrony środowiska - po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Postanowienie Burmistrza niewątpliwie komplikuje toczące się postępowanie, znajduje jednak pełne oparcie w przepisach prawa. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. .