II SA/Rz 648/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. M. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 648/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi B. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w L., stanowiącej własność S. i S. S. oznaczonej nr 966 o pow. 4188 m², na nowe nieruchomości ozn. nr 966/1 i 966/2. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3, art. 157 § 1-3 i art. 158 § 1 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...].06.2006 r. B. M. zwrócił się o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] marca 1997 r. dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr 966, zarzucając, iż decyzja ta rażąco narusza art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym wnioskodawcy. W wyniku podziału powstały działki, które nie mają dostępu do drogi publicznej, a ich właściciele domagają się ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do wnioskodawcy, co powoduje, że posiada on interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wniosek ten rozpoznawał Wojewoda, który decyzją z dnia [...] września 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Na skutek skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07, uchylił wymienioną decyzję Ministra Budownictwa. W postępowaniu ponownym orzekał Minister Infrastruktury, który przejął kompetencje Ministra Budownictwa i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W dalszej kolejności Wojewoda postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przekazał wniosek B. M. według właściwości do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu jako organowi wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta [...], do którego kompetencji przeszły sprawy dotyczące podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawcy B. M. nie przysługują prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem stronami w postępowaniu o podział nieruchomości są właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. Podział ma bowiem na celu wydzielenie nowych działek geodezyjnych, które będą mogły być wprowadzone do obrotu jako odrębne nieruchomości i nie przesądza o przeznaczeniu nowo wydzielonych działek, sposobie ich zagospodarowania czy dalszemu łączeniu z innymi nieruchomościami. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż B. M. nie był właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki o nr 966, podlegającej podziałowi, nie był zatem stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. Nie wykazał również interesu prawnego. Wnioskodawca swój interes prawny upatruje w tym, że właściciele podzielonej nieruchomości żądają ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do niego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. M. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; 3/ art. 6 i 7 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie decyzji sprzecznej z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27.04.2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07. W wyroku tym Sąd przesądził, iż przysługuje mu status strony, bowiem podział działek może ingerować w prawa innych osób. W przedmiotowej sprawie dokonano podziału nieruchomości w taki sposób, iż nie mają one dostępu do drogi publicznej. Wystąpienie właściciela jednej z wydzielonych działek o ustanowienie drogi koniecznej narusza interesy wnioskodawcy, po którego nieruchomości ta służebność ma przebiegać. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L., dokonująca podziału nieruchomości, jest rażąco sprzeczna z obowiązującym obecnie jak i w dacie jej wydania prawem. Nowo wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej, a zatem nie mogły zostać "wprowadzone do obrotu prawnego". B. M. podniósł, iż organ winien z urzędu wszcząć postępowanie z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...] marca 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej "gdy podmiot którego dotyka naruszenie prawa nie może bronić się, gdyż nie posiada przymiotu strony". Po rozpatrzeniu tego wniosku, wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że B. M. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 k.p.a O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Musi istnieć wyraźna norma prawa materialnego, z której podmiot wywodzi swoje prawa. B. M. swój interes prawny wywodzi z faktu, że właściciele działki będącej przedmiotem podziału żądają ustanowienia drogi koniecznej przez nieruchomość należącą do niego, a żądanie to podyktowane jest wadliwym podziałem nieruchomości. Powołując się na akta sprawy Kolegium podniosło, iż decyzja podziałowa (z [...] marca 1997 r.) nie pozbawiła działek nr 966/1 i 966/2 dostępu do drogi publicznej. Nowo wydzielone działki, stanowiły przedmiot własności S. i S. S. i posiadały dostęp do drogi publicznej przez działkę 959/4, która w dacie wydawania decyzji z 1997 r. stanowiła drogę dojazdową, własności Gminy Miasta [...]. Pozbawienie działki nr 966/1 odpowiedniego dostępu do drogi publicznej spowodowane było zawartą w formie aktu notarialnego umową zamiany działek nr 977/4, nr 967/6 i działką nr 966/2 z dnia 11.04.1997 r. Rep. A Nr [...] pomiędzy S. i S. S. a W. i I. M. Umowa ta nie ustanawiała odpowiedniej służebności drogowej. Zdaniem organu powyższe okoliczności nie mogą przesądzać o uznaniu B. M. za stronę postępowania. Decyzja, której stwierdzenia nieważności się on domaga, nie kształtowała sytuacji prawnej B. M. - ani w dacie jej wydania, ani w chwili obecnej. Nie można także wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który dawałby podstawę do przyjęcia, iż decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziałki nieruchomości wywołałaby zmiany w sferze prawnej wnioskodawcy. Toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej, może świadczyć jedynie o istnieniu po stronie B. M. interesu faktycznego. Raz jeszcze organ podkreślił, iż w postępowaniu o podział nieruchomości nie przesądza się przeznaczenia nowo wydzielonych działek, sposobu ich zagospodarowania ani łączenia z innymi nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...].03.1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości względnie o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że po stornie wnioskodawcy brak interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego pomimo rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W motywach skargi powtórzył w istocie zarzuty sformułowane we wniosku do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, iż pominięto stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27.04.2007 r., sygn. I SA/Wa 91/07. Wyrok ten przesądził kwestię posiadania przez skarżącego statusu strony. Wskazał, że przepis art. 285 KC (służebność gruntowa) w zw. z art. 145 KC (służebność drogi koniecznej), stanowi konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie powoduje, iż posiada on przymiot strony w postępowaniu. Decyzja podziałowa miała i ma realny wpływ na prawa skarżącego. Powołując się na orzeczenie NSA z 14.10.2009 r., sygn. akt I ISK 91/09 B. M. wskazał, iż właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiadujący z nieruchomością, która podlega podziałowi, nie są pozbawieni możliwości ochrony swych praw właścicielskich, a które podlegają ochronie konstytucyjnej. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, Kolegium podniosło, że WSA w Warszawie w wyroku zobowiązał organ do uzupełnienia materiału dowodowego, dopiero wówczas możliwym będzie ustalenie czy B. M. przysługuje status strony. Decyzja będąca przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności nie kształtowała w dacie jej wydania, jak również w chwili orzekania przez organ nadzoru sytuacji prawnej B. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące - stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Wskazać należy, iż przy tej kontroli Sąd zobligowany był do stosowania przepisu art. 153 P.p.s.a., stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem dwukrotnie postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 91/07 oraz z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 544/08. Pierwszym z wymienionych wyroków WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie wypowiadał się w sposób wyraźny na temat właściwości organów administracji orzekających w sprawie. Mając jednak na względzie zasadniczy fakt, że przy kontroli legalności sąd administracyjny zgodnie z art. 134 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i zobowiązany jest uwzględnić przyczyny nieważności takiego aktu z urzędu, w przypadku, gdy dotknięty jest on jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, przyjąć należy, że w przypadku, kiedy Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności, poddane jego kontroli akty nie zawierały wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem WSA w Warszawie, kontrolując decyzję wydaną przez Ministra Budownictwa i w I instancji przez Wojewodę, nie stwierdził żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym także wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), to tym samym zaakceptował właściwość tegoż Wojewody w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jako organ wyższego stopnia nad Kierownikiem Urzędu Rejonowego w L., który wydał decyzję źródłową w dniu [...] marca 1997 r. Ta ocena prawna nie uległa również zmianie, kiedy w następstwie opisywanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., I SA/Wa 91/07, orzekał Minister Infrastruktury (rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury oraz zniesienia Ministerstwa Budownictwa, Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Ministerstwa Transportu (Dz. U. Nr 216, poz. 1589) działy: budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa, z dotychczasowego Ministerstwa Budownictwa zostały włączone do nowo tworzonego Ministerstwa Infrastruktury) i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Ministra Infrastruktury poddana była bowiem również kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., I SA/Wa 544/08 oddalił skargę na nią. Podobnie zatem, jak w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. WSA w Warszawie zaakceptował właściwość Wojewody jako organu właściwego do prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Oceną prawną wynikającą z obu tych wyroków WSA w Warszawie, zarówno Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i organy, są związane z mocy art. 153 P.p.s.a. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wydało w rozpatrywanej sprawie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji było organem niewłaściwym. Sąd zaznacza przy tym, że kwestia kompetencji do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy, które wskutek zmian w strukturze organizacyjnej państwa zostały zniesione lub przekształcone, nie została wyraźnie określona w przepisach. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że właściwość rzeczowa organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa. 1996, postanowienie NSA z dnia 1.03.2002 r., I SA 3120/01, System orzecznictwa LEX Nr 81672). Poglądami tymi, w odróżnieniu od uprzednio wskazanych wyroków WSA w Warszawie, Sad orzekający w niniejszej sprawie nie jest jednak związany, co uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L., który to organ został zlikwidowany, jest Wojewoda. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co wypełnia przesłankę stwierdzenia ich nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Raz jeszcze przypomnieć należy, że Sąd w pierwszej kolejności przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Stwierdziwszy zatem takie wady, Sąd zobligowany był usunąć dotknięte nimi akty, nie badając już wpływu tych wad na ich treść. Dalsza merytoryczna kontrola w takim stanie rzeczy byłaby bowiem niedopuszczalna w świetle przepisów prawa. To zaś spowodowało, że na obecnym etapie Sąd nie mógł ustosunkować się do zarzutów merytorycznych skargi. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie organ właściwy do prowadzenia postępowania został wyznaczony postanowieniem Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], który przekazał wniosek B. M. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 2009 r. Nr DAP/756-110/09/KK. Sąd związany granicami sprawy oraz zakresem swojej właściwości miejscowej, określonej w art. 13 § 2 P.p.s.a., nie ma możliwości kontroli tychże postanowień i wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Jeżeli zatem nie zostaną one usunięte z obrotu prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pozostając związane oceną prawna wyrażoną w niniejszym wyroku, zmuszone będzie wystąpić ze sporem kompetencyjnym przeciwko Wojewodzie. Z wszystkich tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych prawa i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek złożony na rozprawie.