II GSK 599/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Go 1020/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Z. G. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Go 1020/10, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Z. G. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Z. G. od decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. o objęciu J. A. ubezpieczeniami społecznymi, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2006 r. Powyższa decyzja została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu w Z. G. w dniu 2 kwietnia 2010 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 14 dni od jej otrzymania odwołania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. G. W dniu 16 kwietnia 2010 r. Prokurator Okręgowy w Z. G. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2010 r. – do Sądu Okręgowego w Z. G., za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. G. Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt IV U 1508/10, Sąd Okręgowy w Z. G. przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organowi właściwemu w sprawie. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. G., po rozpatrzeniu w imieniu Prezesa ZUS odwołania Prokuratora Okręgowego od decyzji z dnia [...] marca 2010 r., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a." odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, przy czym organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie wniesione zostało w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Każde uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a., chyba że strona wnosi o przywrócenie terminu. Sąd zauważył, że Prokurator Okręgowy otrzymał decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 2 kwietnia 2010 r. i wraz z decyzją otrzymał pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Prezesa ZUS, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. G. Jak wynika z akt administracyjnych Prokurator Okręgowy nie zastosował się do tego pouczenia i w dniu 16 kwietnia 2010 r. skierował odwołanie do Sądu Okręgowego w Z. G. – za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. G. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 65 § 2 k.p.a., jeżeli podania (w tym przypadku odwołania) nie skierowano do właściwego organu, to tylko wówczas uważa się je za wniesione z zachowaniem przypisanego terminu, gdy przed jego upływem zostało wniesione w niewłaściwym organie. To ostatnie sformułowanie – zdaniem Sądu – wyłącza zastosowanie normy zawartej w tym przepisie do instytucji innych niż organy administracji publicznej, w tym do sądów powszechnych, a zatem złożenie odwołania w ustawowym terminie do sądu powszechnego (Sądu Okręgowego w Z. G.) nie korzysta z dobrodziejstwa przepisu art. 65 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy złożenia podania wyłącznie do organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 656/08). Sąd stwierdził, że skoro sąd powszechny nie jest organem administracji publicznej, to do postępowania przed nim nie stosuje się przepisów k.p.a., poza przypadkami wskazanymi w przepisach prawa. To oznacza, że o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania decyduje data przekazania odwołania przez Sąd do organu właściwego, czyli Prezesa ZUS w W., za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. G. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy w Z. G. przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że sprawa została przesłana do organu rentowego I instancji już po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 17 kwietnia 2010 r. Wobec tego w ocenie Sądu odwołanie Prokuratora Okręgowego zasadnie zostało uznane za wniesione z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Sąd nie podzielił zarzutów Prokuratora Okręgowego, że skoro organ dostrzegł niewłaściwość rzeczową, powinien przekazać odwołanie do organu właściwego, czyli Prezesa ZUS. W tym zakresie Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zdaniem Sądu, przepis ten nakłada obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygania danej sprawy administracyjnej na organ, do którego pismo zostało wniesione, a więc do którego zostało skierowane, celem jego rozpatrzenia. Sąd zauważył, że z analizy wskazanego przepisu wynika, iż tylko organ, do którego podanie (w tym przypadku odwołanie) skierowano, bada, czy dysponuje zdolnością prawną, a zatem czy jest właściwy do załatwienia sprawy stanowiącej jego przedmiot. Sąd stwierdził, że skoro z odwołania Prokuratora bezspornie wynikało, iż zostało ono skierowane do Sądu Okręgowego w Z. G., to nie organ rentowy I instancji, ale Sąd zobowiązany był do zbadania swojej właściwości w sprawie stanowiącej przedmiot żądania. W ocenie Sądu organ prawidłowo, kierując się dyspozycją art. 133 k.p.a., przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu – wskazanemu w odwołaniu przez Prokuratora – Sądowi Okręgowemu w Z. G. Zdaniem Sądu, konieczność przekazania odwołania do Sądu Okręgowego w Z. G. wynikała z samego faktu jego skierowana do tegoż Sądu, jak również z dyspozycji art. 133 k.p.a. W konkluzji Sąd podał, że pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu z dnia [...] marca 2010 r., Prokurator Okręgowy mylnie skierował odwołanie od tej decyzji a tym samym uchybił ustawowemu terminowi wynikającemu z treści art. 129 § 2 k.p.a. i zasadnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji. Prokurator Okręgowy w Z. G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżył ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.), polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., działającego z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przepisów art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczę społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) w związku z art. 129 § 1 i 2, art. 133 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 3, art. 134 k.p.a., 2) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia w sposób, który powoduje jego wewnętrzną rozbieżność i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji ferując zaskarżone orzeczenie, dokonując oceny pod względem zgodności z prawem postanowień wydanego w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zgodnie z dyspozycją art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, przy czym w myśl przepisu art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w punktach 1 i 2 tego przepisu, są odpowiednie organy nadrzędne (...), a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Z kolei w art. 127 § 2 k.p.a. ustawodawca postanowił, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny tryb odwoławczy. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznej stanowią, że w sprawach dotyczących rozpoznania odwołań (od decyzji, co do których ustawa przewiduje możliwość zaskarżenia) od nieostatecznych decyzji organu I instancji właściwe są Sądy Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku odwołań od orzeczeń organu I instancji, działającego w trybie nadzoru, organem II instancji jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. W ocenie autora skargi kasacyjnej, nieprawidłowe określenie przez Prokuratora Okręgowego w Z. G. organu odwoławczego w środku zaskarżenia nie powinno skutkować negatywnymi konsekwencjami, bowiem to nie strona, lecz przepisy k.p.a. określają właściwe organy odwoławcze. Skoro przepis art. 133 k.p.a. stanowi o przekazaniu odwołania do organu odwoławczego, to powinnością organu, za pośrednictwem którego odwołanie zostało wniesione, było przesłanie akt sprawy wraz z odwołaniem do właściwego organu odwoławczego. Nawet, gdyby przyjąć stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ I instancji był zobowiązany – zgodnie z dyspozycją art. 133 k.p.a. – przesłać odwołanie do sądu powszechnego ze względu na takie określenie organu odwoławczego przez Prokuratora Okręgowego, to organ II instancji, do którego ostatecznie zostało przesłane odwołanie, badając warunki formalne, w szczególności czy zachowany został termin oraz tryb do jego wniesienia, powinien przyjąć, że termin ten został przez Prokuratora Okręgowego zachowany. Gdyby Prokurator Okręgowy skierował odwołanie, zgodnie z pouczeniem za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to zadaniem tego organu byłoby przecież ustalenie, czy skarżący wniósł odwołanie za pośrednictwem organu instancji oraz czy skarżący przesłał to odwołanie do tego organu najpóźniej do dnia 16 kwietnia 2010 roku. Pozytywne ustalenie spełnienia wyżej wymienionych wymogów formalnych obligowałoby organ odwoławczy do uznania, że termin do wniesienia odwołania został zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia miejsca przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w systematyce k.p.a. Wskazane przepisy – art. 129 § 1 i 2, art. 133, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. umieszczone są w Rozdziale 10 – "Odwołania", który z kolei znajduje się w Dziale II tego Kodeksu – "Postępowanie". W Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się także Rozdział 1 – "Wszczęcie postępowania", gdzie umieszczony jest przepis art. 65 § 1 i 2 k.p.a., który w ocenie Sądu pierwszej instancji miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, co zostanie omówione niżej. Jak wynika to z wyżej poczynionych uwag, postępowanie administracyjne – realizujące zasadę dwuinstancyjności – w jego fazie po wniesieniu zwykłego środka zaskarżenia decyzji, a więc na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zostało uregulowane w przepisach usystematyzowanych w oddzielnej jednostce redakcyjnej wyższego stopnia, co jest uzasadnione odmiennością tych przepisów w odniesieniu do przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Co więcej, w postępowaniu przed organami odwoławczymi, w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a., przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie (art. 140 k.p.a.). Nie może więc budzić wątpliwości to, że interpretacja przepisów szczegółowych, regulujących postępowanie przed organami drugiej instancji, powinna uwzględniać zarówno ustawowo – wprost i jednoznacznie – określone odrębności tego postępowania w odniesieniu do postępowania przed organami pierwszej instancji, jak i musi pozostawać w zgodzie z zasadami tego postępowania, wynikającymi z przyjętego modelu postępowania odwoławczego – efektywnego, a jednocześnie prostego i zrozumiałego dla stron. W tak więc zakreślonych granicach normatywnych sprawy dokonać należy interpretacji tych przepisów postępowania, których naruszenie wskazuje autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, przy czym przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z przepisem art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 132 k.p.a.), przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). W myśl art. 17 pkt 3 k.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego artykułu, organami wyższego stopnia – w rozumieniu k.p.a. – są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 tego artykułu, w zakresie w jakim określa obowiązki strony postępowania administracyjnego, która chce skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji, jest jasna i wyraża się w nakazie wniesienia odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Istotne jest przy tym to, że ustawodawca w omawianym przepisie ustanowił zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołań, co oznacza, iż odwołanie musi być wniesione za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, a właściwy organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania odwołania wówczas, gdy organ pierwszej instancji prześle odwołanie temu organowi. W tym stanie rzeczy uznać należy, że wniesienie odwołania przez Prokuratora Okręgowego w Z. G. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., co przesądza o zasadności skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 133 k.p.a. podnieść należy, że pogląd Sądu pierwszej instancji, jakoby organ prawidłowo, kierując się dyspozycją tego przepisu, przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu wskazanemu w odwołaniu – Sądowi Okręgowemu w Z. G., nie zasługuje na aprobatę. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczność przekazania odwołania do Sądu Okręgowego w Z. G. miała wynikać z samego faktu jego skierowana do tegoż Sądu, jak również z dyspozycji art. 133 k.p.a. Powyższa argumentacja pozostaje w sprzeczności z treścią normy prawnej zawartej w art. 133 k.p.a., której rekonstrukcja, przy zastosowaniu podstawowej metody wykładni, a więc wykładni językowej, pozwala na uzyskanie jednoznacznego rezultatu. Jak bowiem wynika z analizowanego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, a więc organowi, który na podstawie stosownej normy kompetencyjnej jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. Zupełnie inną kwestią jest to, czy strona postępowania prawidłowo określiła w odwołaniu organ odwoławczy, skoro według zasad ogólnych k.p.a. ustalenie właściwego organu drugiej instancji, którym jest organ wyższego stopnia (art. 17 k.p.a.), następuje według przepisów kodeksu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej, czego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę rozpoznając skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji rozstrzygnie sprawę biorąc pod uwagę powyższe wskazania, uwzględniając przy tym skutki prawne wynikające z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Z. G. z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV U 1508/10). Ta ostatnia okoliczność wiąże się z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10, OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233), że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko przyjęte przez Sąd Najwyższy we wskazanej uchwale, zauważając jednak, że wobec treści przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. jego akceptacja nie może spowodować pozbawienia strony prawa do sądu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym poddaje się kontroli, co zostało szeroko omówione wyżej. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.