II GSK 125/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "O." Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Rz 763/10 w sprawie ze skargi "O." Spółki z o.o. w N. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz "O." Spółki z o.o. w N. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 763/10, oddalił skargę "O." Spółki z o.o. w N. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 2 września 2009 r. "O." Spółka z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "[...]", w ramach Działania 1.1 - Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości, Schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] Departament Wspierania Przedsiębiorczości poinformował skarżącą Spółkę o błędach i uchybieniach formalnych wniosku i wezwał do jego uzupełniania m.in. w zakresie pełnej dokumentacji KRS – tj. aktualnego odpisu z KRS z nowymi kodami PKD z 2007 r. Wraz z pismem przewodnim z dnia 14 grudnia 2009 r. skarżąca Spółka przesłała dokumenty zawierające korekty i uzupełniania – która to przesyłka dotarła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w dniu 16 grudnia 2009 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Urząd Marszałkowski poinformował skarżącą Spółkę, że wniosek został oceniony negatywnie pod względem formalnym, gdyż Spółka złożyła uzupełniony wniosek w dniu 16 grudnia 2009 r., a powinna dokonać uzupełnień w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wezwania. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] uznał złożony przez Spółkę protest za zasadny, podzielając stanowisko skarżącej, iż doręczenie wezwania do uzupełniania wniosku powinno być dokonane w dwojakiej formie, zarówno przez pocztę, jak i faksem lub drogą elektroniczną. Po ponownej ocenie wniosku w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował skarżącą Spółkę, że wniosek nie spełnia kryterium kompletności ze względu na brak dokumentu w postaci aktualnego wyciągu z KRS z nowymi kodami PKD z 2007 r., wobec czego został oceniony negatywnie w wyniku ponownej oceny formalnej. Spółka złożyła protest od tej ostatniej negatywnej oceny formalnej wniosku podnosząc, że przy piśmie z dnia 14 grudnia 2009 r. ponownie sporządziła Załącznik nr 12, załączając REGON – z PKD z 2007 r. oraz aktualny wypis z KRS z PKD z 2007 r. i uzyskała potwierdzenie złożenia pisma wyjaśniającego z dnia 14 grudnia 2009 r., w którym wyspecyfikowano wszystkie załączniki. Zdekompletowanie dokumentacji nastąpiło w Urzędzie Marszałkowskim, bowiem po pierwotnej negatywnej ocenie formalnej wniosku zwrócono skarżącej część dokumentów w tym aktualny wypis z KRS. Uchwałą z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] oddalił protest. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalając skargę wskazał, że spór dotyczy przedłożenia w odpowiednim terminie aktualnego wypisu z KRS z kodami PKD z 2007 r. Sąd wskazał, że Regulamin Konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej I Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka Działanie 1.1 – Wsparcie kapitałowe przedsiębiorczości Schemat B – Bezpośrednie dotacje inwestycyjne (dalej Regulamin Konkursu) w części 3 pkt 27 stawia wymóg dołączenia do wniosku aktualnego wypisu z KRS z nowymi kodami PKD z 2007 r. Zdaniem Sądu samo uzyskanie potwierdzenia złożenia pisma przewodniego z dnia 14 grudnia 2009 r., do którego według skarżącej dołączono aktualny wypis z KRS z nowymi kodami PKD z 2007 r., nie wskazuje jednoznacznie na uzupełnienie wniosku o żądany dokument. Zgodnie z rozdziałem 5 pkt 5.1 ocena formalna ppkt 1 Regulaminu Konkursu, ocena formalna polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek wraz z załącznikami jest kompletny i wypełniony zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa. Natomiast zgodnie z rozdziałem 5 pkt 5.1 ppkt 3 Regulaminu Konkursu oceny formalnej wniosku dokonują pracownicy Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości na zasadzie "dwóch par oczu". W świetle treści tych przepisów Sąd stwierdził, że nie można uznać za zasadne stanowiska zawartego w skardze, iż pracownik przyjmujący uzupełniony wniosek powinien zbadać jego kompletność. Natomiast wykładnia rozdziału 5 pkt 5.1 ppkt 4 Regulaminu Konkursu dokonana przez Zarząd Województwa [...] odnośnie obowiązku jednoczesnego doręczania wezwania o uzupełnienie wniosku zarówno za pośrednictwem poczty jak i drogą elektroniczną była zdaniem Sądu błędna. Takiego sposobu doręczania nie praktykowano w innych sprawach. "O." Spółka z o.o. w N. wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30 c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) i w zw. z rozdz. 5 pkt 5.1 ppkt 4 Regulaminu Konkursu poprzez uznanie, wbrew wyraźnemu i jednoznacznemu brzmieniu tego przepisu, że nie przewiduje on obowiązku doręczenia wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków za pośrednictwem poczty, jak również dodatkowo faksem lub drogą elektroniczną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do uznania, że termin na uzupełnienie braków formalnych wniosku o dofinansowanie przez wnioskodawcę upłynął, podczas gdy termin ten w istocie nie zaczął biec; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez oparcie orzeczenia na praktyce działania organów w innych sprawach, wbrew wyraźnemu i jednoznacznemu brzmieniu przepisów oraz zaniechaniu zbadania istoty sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do błędnego oddalenia skargi; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 30b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy pomimo udziału w rozpatrywaniu protestu osób, które we wcześniejszym etapie dokonywały czynności związanych z tym projektem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa [...] w R., - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nierozpatrzenie, a w konsekwencji nieuwzględnienie zarzutów skarżącej dotyczących stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny, w tym przede wszystkim nierozpatrzenie okoliczności dotyczącej złożenia przez skarżącą spornego odpisu z KRS z kodami PKD z 2007 r. oraz zwrotu tego dokumentu przez organ administracyjny, w tym również nieuwzględnienie przy ocenie stanu faktycznego obowiązującego wówczas § 6 ust. 7 pkt 2 i ust. 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa (Dz. U. Nr 160, poz. 1073 ze zm. - utrata mocy obowiązującej 1 stycznia 2011 r.) poprzez przyjęcie, że referent w kancelarii organu przyjmującej korespondencję nie powinien zbadać, czy do pisma dołączone są wszystkie załączniki, a w przypadku ich braku - do odnotowania tego faktu na przyjętym piśmie. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny skutków prawnych doręczenia wezwania do uzupełnienia braków z dnia 2 grudnia 2009 r. wyłącznie za pośrednictwem poczty. Wobec tego organ nie był w ogóle uprawniony do dokonania powtórnej oceny wniosku pod względem formalnym, a co za tym idzie uznania, że wniosek nie spełnia warunków formalnych. Strona skarżąca wskazała również, że Sąd oddalił skargę, pomimo że z akt sprawy wynika, że ta sama osoba, która brała udział w rozpoznaniu poprzedniego protestu - p. Z. C. (uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r.) - podpisała się pod uchwałą z dnia [...] października 2010 r. Sąd pierwszej instancji nie dokonał w ogóle oceny okoliczności związanych z dołączeniem do wniosku, w trybie uzupełnienia braków formalnych, aktualnego odpisu z KRS strony skarżącej z kodami PKD z 2007 r. czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę faktyczną organu, że ww. odpis nie został dołączony do wniosku skarżącej pomimo tego, że wnioskodawca już w proteście z dnia 1 lipca 2010 r., wskazał, że odpis z KRS z dnia 3 grudnia 2009 r. został dołączony do pisma wnioskodawcy z dnia 14 grudnia 2009 r., którego wpływ został poświadczony przez upoważnionego pracownika organu administracyjnego. Skarżąca podkreśliła, że pismo to zawierało m.in. załącznik nr 12, na którego stronie tytułowej wyraźnie wskazano, że zawiera on "KRS i zaświadczenie o numerze rejestracyjnym REGON - PKD 2007". Skarżąca wyjaśniła, że odpis z KRS z dnia 3 grudnia 2009 r. został zwrócony skarżącej. Organ nie przeprowadził jednak żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, w tym przede wszystkim nie przesłuchał pracowników organu oraz wnioskodawcy w celu ustalenia, czy faktycznie doszło do zwrotu wnioskodawcy spornego dokumentu. Organ nie ustalił również, czy pracownik organu przyjmujący korespondencję badał jej treść pod względem zgodności z listą załączników, mimo że, zdaniem Spółki, pracownik przyjmujący korespondencję składaną bezpośrednio w biurze podawczym urzędu był obowiązany do badania zgodności listy załączników z załącznikami faktycznie dołączonymi do wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła złożony środek odwoławczy na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota dwóch pierwszych zarzutów (naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 7 Konstytucji) sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny skutków prawnych doręczenia stronie skarżącej wezwania do uzupełnienia braków z dnia 2 grudnia 2009 r., wyłącznie za pośrednictwem poczty, mimo że Regulamin Konkursu wyraźnie wskazywał, że doręczenia należy dokonywać za pośrednictwem poczty, jak również faksem lub drogą elektroniczną. Zarzut ten jest chybiony. Należy zauważyć, że aby naruszenie przepisów postępowania mogło stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to po stronie strony skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa zarzucanego uchybienia były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. W zakresie dwóch pierwszych zarzutów strona skarżąca tego obowiązku nie dopełniła. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że doręczenia za pośrednictwem poczty oraz faksu lub drogi elektronicznej nie praktykowano w innych sprawach, co oczywiście nie mogło stanowić uzasadnienia dla uznania zarzutu strony w tym zakresie za niezasadny, jednak to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy wskazać, że negatywna ocena projektu z powodu uzupełnienia braków wniosku po terminie została uchylona na poziomie postępowania administracyjnego poprzez uwzględnienie protestu strony z dnia 25 lutego 2010 r., właśnie z powodu doręczenia wezwania do uzupełnienia braków wniosku jedynie za pośrednictwem poczty. Wobec tego złożenie uzupełnionego wniosku po terminie nie miało wpływu na wynik sprawy, a strona nie poniosła negatywnych konsekwencji braku doręczenia wezwania jedynie za pośrednictwem poczty. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za zasadne, w szczególności zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynikająca z tego przepisu zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej. Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie dokonał oceny zaskarżonego aktu w aspekcie zgłoszonych zarzutów i zgromadzonego materiału dowodowego. Ograniczył się natomiast do zanegowania stanowiska skarżącej w omawianej kwestii stwierdzając jedynie, że "samo uzyskanie potwierdzenia złożenia pisma przewodniego z dnia 14 grudnia 2009 r., do którego według skarżącej dołączono aktualny wypis z KRS z nowymi kodami PKD z 2007 r., nie wskazuje jednoznacznie na uzupełnienie wniosku o żądany dokument." Twierdzenie Sądu, że okoliczność, na którą powołuje się skarżąca nie wskazuje jednoznacznie, że strona uzupełniła wniosek prawidłowo i wzięcie pod uwagę, że Spółka poniosła negatywne konsekwencje przez nieuzyskanie w rezultacie dofinansowania projektu, powinno prowadzić do podjęcia przez Sąd rozważań czy organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia spornej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości. Tym bardziej, że w skardze skarżąca wyraźnie wskazała, że dysponuje kopią wniosku wraz z dołączonymi załącznikami, wśród nich z wymaganym KRS i PKD, z potwierdzeniem złożenia wniosku przez pracownika organu. Sąd stwierdzając, że samo uzyskanie potwierdzenia nie jest wystarczające, nie wskazał w jaki jeszcze sposób skarżąca mogłaby udowodnić złożenie wymaganego dokumentu. Na marginesie można dodać, że ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, a w szczególności niekompletność wniosku, był przez skarżącą kwestionowany już na etapie postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd powołując się na uregulowania zawarte w Regulaminie Konkursu, że ocena formalna polega na potwierdzeniu, że złożony wniosek wraz z załącznikami jest kompletny i wypełniony zgodnie z wytycznymi oraz odpowiednimi przepisami prawa oraz, że oceny formalnej wniosku dokonują pracownicy Departamentu Wspierania Przedsiębiorczości na zasadzie "dwóch par oczu" stwierdził, że nie można uznać za zasadne stanowiska zawartego w skardze, ze pracownik przyjmujący uzupełniony wniosek powinien zbadać jego kompletność. To stanowisko Sądu nie jest jednak konkluzją szerszych rozważań, których Sąd powinien dokonać, aby stwierdzić, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, tym bardziej, że sam organ w zaskarżonej uchwale wskazuje, że Instytucja Zarządzająca "potwierdzając fakt złożenia wniosku wraz z załącznikami nie potwierdza jego merytorycznej zawartości, a jedynie fakt dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów." Należy jednak wskazać, że to właśnie brak określonego załącznika, a więc fakt niedostarczenia przez stronę dokumentu, był przyczyną negatywnej oceny poprawionego wniosku, a nie jego merytoryczna zawartość. Sąd nie rozważył również kwestii udziału w rozpatrywaniu protestu osób, które we wcześniejszym etapie dokonywały czynności związanych z projektem. Z przepisu art. 30b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) wprowadzona regulacja "ma na celu zapewnienie maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu określonego środka odwoławczego" Przesłanka ta powinna być zatem brana pod uwagę przy wykładni i stosowaniu tego przepisu. Analizowany przepis nie daje podstaw do jego zawężającej wykładni i stosowania wyłącznie do etapu oceny projektu. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera legalnej definicji użytego w art. 30b ust. 3 pojęcia "czynności z określonym projektem". Wskazuje jedynie, że muszą to być czynności związane z danym projektem. Przedmiot tych czynności nie został ustawowo określony i przedmiotowo ograniczony. Oznacza to, że przez "jakikolwiek etap postępowania" należy rozumieć każdy jego etap, począwszy od formalnego, skończywszy na merytorycznym badaniu wniosku. Analizowany przepis mówi przede wszystkim o czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o jego każdą ocenę. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności w jakimkolwiek z tych etapów wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1367/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął w podstawie faktycznej wyroku, iż protest od negatywnej oceny projektu rozpoznano pozytywnie i przekazano projekt do ponownej oceny. Pismo informujące o uwzględnieniu protestu podpisała Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego – M. M., a uchwałę Zarządu Województwa [...] w R. w sprawie rozpatrzenia protestu – Marszałek Województwa Z. C. Po powtórnej ocenie wniosku Spółka została poinformowana o ponownej negatywnej ocenie formalnej wniosku. Następnie po rozpatrzeniu kolejnego protestu pismo informujące o oddaleniu protestu podpisała ta sama osoba co poprzednio, a więc Dyrektor Departamentu Rozwoju Regionalnego – M. M., a uchwałę Zarządu Województwa [...] w R. w sprawie rozpatrzenia protestu – Marszałek Województwa Z. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie poświęcił jednak wyżej wskazanym kwestiom należytej uwagi, a bez jej rozważenia stanowisko o przeprowadzeniu oceny wniosku w sposób nienaruszający prawa należało ocenić jako przedwczesne, zwłaszcza w kontekście obowiązków Instytucji Zarządzającej dotyczących zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektu przy zastosowaniu przejrzystych reguł (art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.