II OSK 841/11

Dnia 3 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 507/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 507/10, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżonym postanowieniem Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej także PWINB) stwierdził, że zażalenie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w R. wniesione przez [...] Spółkę z o.o. w R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2009 r. znak [...], nakazujące Wspólnocie przedłożyć ocenę techniczną w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w R. przy instalacji centralnego ogrzewania, jest niedopuszczalne. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w R. przedłożyć ocenę techniczną w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w R. przy instalacji centralnego ogrzewania. Organ I instancji przesłał zażalenie wniesione w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przez [...] Sp. z o.o. w R. PWINB podał, że aby zarzuty zawarte w zażaleniu mogły być rozpatrzone, w postępowaniu zażaleniowym wezwano [...] Sp. z o.o. w R. do przedłożenia dokumentu, z którego wynikać będzie, że jest on zarządem powołanym w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wraz z dokumentem, określającym sposób reprezentacji Spółki sprawującej zarząd. W wezwaniu pouczono adresata, że w przypadku gdy [...] Sp. z o.o. w R. nie został powierzony zarząd na podstawie umowy, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali lub uchwale zaprotokołowanej przez notariusza na podstawie art. 18 ust. 3 tej ustawy, środek zaskarżenia powinien być podpisany przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej powołany zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali, który kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz. PWINB wskazał, że [...] Sp. z o.o. w R., nie uzupełnił braków formalnych, gdyż przesłane dokumenty nie czynią zadość wezwaniu. Wniesione zażalenie nie jest skuteczne, a więc traci charakter prawnego środka zaskarżenia, a tym samym nie uruchamia postępowania zażaleniowego. Skargę na powyższe postanowienie organu drugiej instancji złożył [...] Sp. z o.o. w Rzeszowie podając, że reprezentuje Wspólnotę. [...] wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podał, że nie zgadza się z poglądem PWINB. Wskazał, że [...] Sp. z o.o. powstała z zakładu budżetowego Gminy Miasto Rzeszów i jej działalność zarządcza zasobem mieszkaniowym jest kontynuacją, dowodem czego miała być załączona kserokopia aktu notarialnego. Według skarżącego nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 1, ponieważ wymóg zachowania formy aktu notarialnego przy ustanowieniu zarządu został zachowany każdorazowo przy wykupie mieszkań, co odbywało się w formie aktu notarialnego i tam zamieszczono wzmiankę o zarządzie danej nieruchomości przez [...]. Ustalony w ten sposób zarząd wiąże kolejnych członków Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. był [...] Spółka z o.o. w R., zaś uczestnikiem niewątpliwie zainteresowanym rozstrzygnięciem – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w R. Co prawda w skardze do tut. Sądu – podobnie zresztą jak w zażaleniu, składający je [...] Sp. z o.o. wskazywał, iż czyni to reprezentując Wspólnotę, lecz w ocenie Sądu brak podstaw do przyjęcia, iż tak było w istocie. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 p.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada osobowości prawnej, ani nie jest przedsiębiorcą, więc art. 35 § 2 p.p.s.a. nie miał zastosowania. Z kolei w postępowaniu administracyjnym wedle art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Wspólnota Mieszkaniowa może, co do zasady, być stroną postępowania administracyjnego z zakresu jej zadań, czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Pełnomocnikiem takiej strony może być jednak osoba fizyczna, a nie osoba prawna jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Jak podkreślił Sąd w doktrynie i orzecznictwie na tle unormowań ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali rozróżnia się zarząd w znaczeniu funkcjonalnym i zarząd w znaczeniu podmiotowym . Zarząd w znaczeniu podmiotowym ustanowiony na podstawie art. 20 ust. 1 u.w.l. jest organem wspólnoty. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnętrz oraz pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zarząd zaś sprawowany na podstawie art. 18 u.w.l. to zarząd funkcjonalny, który sprawuje zarządca. Według art. 33 u.w.l. w razie powierzenia zarządu osobie fizycznej lub prawnej, w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1, w przypadku braku odmiennych postanowień umowy, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 4 u.w.l. Odpowiednio – oznacza z zachowaniem specyfiki unormowań dotyczących danej instytucji. Takie odesłanie nie oznacza, że istnieje możliwość stosowania wprost wszelkich zapisów tej ustawy. Sąd Najwyższy w uchwale z 21 stycznia 2009 r. sygn. III CZP 129/08 (Lex 470697) z przepisów procedury cywilnej, która co do zasady w art. 87 § 1 k.p.c. dopuszcza, aby pełnomocnikiem strony w postępowaniu cywilnym był zarządca wywiódł, że ustanowiony na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.l. zarządca dla umocowania do działania w imieniu wspólnoty potrzebuje pełnomocnictwa, zaś z art. 21 ust. 1 u.w.l. wywiódł, że przepis ten dotyczy reprezentacji wspólnoty przy czynnościach materialnoprawnych, nie dotyczy natomiast przedstawicielstwa procesowego. Unormowania kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są przepisami odrębnymi od procedury cywilnej, z których wynika, że spółka z o.o. nie może być pełnomocnikiem wspólnoty w tych postępowaniach. Wniesienie zażalenia w postępowaniu administracyjnym czy skargi do sądu administracyjnego nie jest czynnością materialnoprawną, dla której można wywodzić uprawnienie do reprezentacji wspólnoty przez zarządcę. Tymczasem w niniejszej sprawie zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] października 2009 r. złożył [...], który powoływał się na reprezentowanie Wspólnoty. Do zażalenia załączone zostały kserokopie: odpisu aktualnego z KRS z rejestru przedsiębiorców dotyczącego, umowy o sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną z dnia 30 listopada 2001 r., z aneksu z dnia 5 października 2004 r. oraz protokołu głosowania uchwały nr [...] Wspólnoty, uchwały nr 5/2000 z 16 marca 2000 r. Dokumenty te nie wykazały – bo nie mogły – z wyżej przedstawionych względów – umocowania [...] do reprezentowania wspólnoty w postępowaniu administracyjnym, przed organami nadzoru budowlanego. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. PWINB kierowanym do Wspólnoty (a nie jak podano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – [...]) na jej adres (prawidłowy także według wyroku NSA z 16 grudnia 2008 r. sygn. II GSK 583/08 – Lex 475433) wezwano do uzupełnienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania przez przedłożenie dokumentu, z którego wynika powierzenie przez Wspólnotę zarządu [...] Sp. z o.o. wraz z dokumentem potwierdzającym sposób reprezentacji spółki sprawującej zarząd, a jeżeli [...] Sp. z o.o. nie został powierzony zarząd na podstawie umowy, o której mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l. lub uchwale zaprotokołowanej przez notariusza na podstawie art. 18 ust. 3 tej ustawy, ewentualnie o podpisanie odwołania w imieniu Wspólnoty poprzez jej zarząd powołany na podstawie art. 20 u.w.l. W wezwaniu wskazano, iż nieusunięcie powyższego braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie zażalenia bez rozpoznania. Wezwanie powyższe zostało doręczone Wspólnocie w dniu 31 marca 2010 r., a także [...], która to spółka ponownie przedstawiła kserokopie tych samych dokumentów (jedynie ksero odpisu z KRS było z późniejszą datą niż pierwotnie). W ocenie Sądu pierwszej instancji uchybieniem organu było wezwanie Wspólnoty do przedłożenia dokumentów wykazujących powierzenie zarządu na podstawie art. 18 ust. 1 u.w.l., lecz nie miało ono wpływu na wynik sprawy, gdyż tym samym wezwaniem Wspólnota została wezwana do podpisania zażalenia przez zarząd, zaś dokumenty przedstawione na wezwanie z dnia 11 lutego 2010 r. nie czyniły temu wezwaniu zadość. Konieczne więc było podpisanie zażalenia przez Wspólnotę (wszystkich członków ewentualnie organ Wspólnoty), co nie nastąpiło w wyznaczonym terminie, a skoro [...] nie jest uprawniony do występowania przed organami administracji jako pełnomocnik Wspólnoty to w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, w szczególności z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 18 ustawy o własności lokali, poprzez przyjęcie, że zarząd ustanowiony w trybie tego przepisu nie pozwala na reprezentację Wspólnoty; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że spółka [...] Sp. z o.o. jest pełnomocnikiem Anie przedstawicielem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjni wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania bądź też okoliczności powodujące konieczność odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania i nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania jedynie do zakresu wyznaczonego podstawami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazywał na naruszenie przez Sąd pierwszoinstancyjny obu podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego i procesowego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów natury procesowej, tj. art. 35 § 1 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej naruszenie wymienionego przepisu polega na przyjęciu, że Spółka [...] Sp. z o.o. jest pełnomocnikiem, a nie przedstawicielem. Tak skonstruowany zarzut nie mógł stanowić podstawy do uznania zaskarżonego wyroku. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań przyjął, iż skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. był [...] Spółka z o.o. w R.. Zgodnie natomiast z § 1 art. 35 p.p.s.a., którego naruszenie skarga kasacyjna zarzuca, pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Tymczasem Sąd przy ustalaniu w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie skarżący kasacyjnie nie zarzucał, że skarżącym jest ww. [...] Sp. o.o. nie kwestionował jej reprezentacji w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie nie powiązał z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej ani przepisami procedury administracyjnej, co prowadzi do nieuwzględnienia tak postawionego zarzutu procesowego. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 18 ustawy o własności lokali to i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze "błędna wykładnia" to nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu bądź zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei przez pojęcie "niewłaściwego zastosowania" rozumie się tzw. błąd subsumcji, który polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada stanowi określonemu w hipotezie normy prawnej. Skarżący jako podstawę naruszenia prawa materialnego przywołał ogólnie art. 18 ustawy o własności lokali. Jednakże zauważyć należy, iż przepis ten i w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracji publicznej, jak również przez Sąd pierwszoinstancyjny, a także aktualnie dzieli się na ustępy (1, 2 2a, 3), które zawierają wiele norm prawnych. Przyjmuje się zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, że przywołując podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, co oznacza konieczność dokładnego doprecyzowania jednostki redakcyjnej przepisu, w razie gdy przepis ten składa się z ustępów, paragrafów, punktów, podpunktów, liter, należy wyraźnie wskazać, którą jednostkę systematyzującą się skarży. Odwołanie się autora skargi kasacyjnej ogólnie do art. 18 zawierającego szereg jednostek systematyzacyjnych ustawy o własności lokali bez doprecyzowania jakiej konkretnej jednostki systematyzacyjnej dotyczy czyni zarzut naruszenia prawa materialnego nieskutecznym, już choćby z tego powodu. Przypomnieć też należy, że obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić do sytuacji, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną udowadniając naruszenie prawa materialnego wskazywał na wadliwe zaaprobowanie przez Sąd ustaleń organów administracji co do charakteru i treści dołączonych do akt postępowania dokumentów. Sąd pierwszoinstancyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywał przy tym, iż przedłożone do sprawy dokumenty nie wykazały – bo nie mogły – umocowania [...] do reprezentowania wspólnot w postępowaniu administracyjnym. Tego ustalenia Sądu jako uchybienia stricte procesowego w oparciu o art. 174 pkt 2 nie zakwestionował. Jeśli, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego, to wówczas miarodajne są ustalenia faktyczne ocenione przez Sąd I instancji i nie mogą być one zwalczane przez podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Pomijając wskazane podstawy kasacyjne zauważyć należy, że zarząd ustanowiony w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali jest organem wspólnoty i co do zasady reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast zarządca nieruchomości powołany w trybie art. 18 ust. 1 przywołanej ustawy, nie jest jej organem, lecz osobą, która wykonuje czynności faktyczne i prawne związane z nieruchomością w zakresie wynikającym wyraźnie z woli właścicieli nieruchomości wspólnej, gdyż nie ma on ustawowej delegacji do reprezentowania wspólnoty. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń i z mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.