I OSK 547/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) NSA Monika Nowicka Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1190/10 w sprawie ze skargi L. Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz L.Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1190/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.Z. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok ten został wydany w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 marca 2010 r. L.Z. skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek "o uchylenie z powodów określonych przepisami art. 156 § 1 pkt 2, 3, 7 k.p.a. decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we W. o waloryzacji emerytury wojskowej z dnia [...].03.2010 r." W dniu [...] kwietnia 2010 r. Minister Obrony Narodowej wydał postanowienie nr [...], którym przekazał powyżej wskazany wniosek, według właściwości, Dyrektorowi Wojskowego Biura Emerytalnego we W. W dniu [...] czerwca 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku L.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Obrony Narodowej wydał postanowienie nr [...], w którym stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał m.in., że w dniu 27 kwietnia 2010 r. L.Z., osobiście w wojskowym organie emerytalnym złożył "odwołanie od postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.", będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że powyższe postanowienie zostało w/w doręczone w dniu 23 kwietnia 2010 r. i zawierało prawidłowe pouczenie o terminie i trybie wniesienia środka zaskarżenia. Termin upłynął w dniu 30 kwietnia 2010 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra Obrony Narodowej w dniu 5 maja 2010 r., a więc po terminie wskazanym w art. 141 § 2 k.p.a. L.Z. nie wystąpił do organu z wnioskiem o jego przywrócenie. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej przez L.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. We wniesionej skardze skarżący wniósł o: 1) sprawdzenie zasadności odrzucenia jego pisma z dnia 27 kwietnia 2010 r., w sytuacji zachowania się Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we W., 2) zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do merytorycznej odpowiedzi na wszystkie zawarte w jego odwołaniu zagadnienia, 3) zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do uchylenia w trybie administracyjnym wszystkich decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we W. w latach 1999 – 2010, 4) zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do naprawienia szkód materialnych wynikających z błędnej interpretacji przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z grudnia 1998 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 66 ze zm.) stanowi, że prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, którym w rozpoznawanej sprawie jest Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego we W. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że Minister Obrony Narodowej zasadnie przekazał w drodze postanowienia wniosek skarżącego do rozpoznania przez ten organ. Postanowienie to zawierało prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Nadto Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2). Stosownie zaś do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stąd też do postanowień będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W ocenie Sądu powyższe w niniejszej sprawie oznacza, iż od postanowienia wydanego w I instancji przez Ministra Obrony Narodowej przysługiwał skarżącemu wniosek do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesiony w terminie 7 dni. W tym miejscu Sąd wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie określają też sposób wnoszenia środków zaskarżenia i wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stąd też w niniejszej sprawie dla skuteczności i prawidłowości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy należało złożyć go w Ministerstwie Obrony Narodowej, ponieważ to Minister Obrony Narodowej wydał zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu skoro skarżący nie dotrzymał tego warunku i złożył wniosek za pośrednictwem Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, to za datę jego wniesienia prawidłowo uznano datę przekazania wniosku do organu właściwego, czyli Ministra Obrony Narodowej. Stąd też zestawiając datę przekazania wniosku i datę doręczenia postanowienia organ słusznie uznał, iż został on wniesiony z uchybieniem siedmiodniowego terminu i wydał, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustosunkowując się zaś do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że nie odnoszą się one do zaskarżonego aktu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł L.Z. zaskarżają go w całości. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., co skutkowało wydaniem przez Ministra Obrony Narodowej postanowienia o pozostawieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania, a następnie oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez L.Z., podczas gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że skarżący złożył wniosek w ustawowym terminie 7 dni, tj. w dniu 27 kwietnia 2010 r. (w czwartym dniu od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia). Zaskarżone postanowienie jak wskazano w petitum kasacji narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i przepisy postępowania administracyjnego w postaci artykułów: 6, 7, 8 oraz art. 65 § 1 k.p.a. zgodnie bowiem z obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym regulacjami prawnymi podanie (odwołanie) złożone do niewłaściwego organu przed upływem przypisanego prawem terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przepis ten jednoznacznie odnosi się do daty złożenia podania (odwołania) w spornej sprawie i chroni stronę przed skutkami uchybienia ustawowego terminu, stanowiąc o jego zachowaniu. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zakwestionowanego postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie zakwestionowanego postanowienia Ministra Obrony Narodowej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że zgodnie z treścią art. 65 § 2 k.p.a. podanie złożone do niewłaściwego organu przed upływem terminu do jego wniesienia uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten odnosi się do daty złożenia podania i chroni stronę przed skutkami uchybienia ustawowemu terminowi, stanowiąc o jego zachowaniu. Stanowisko to zostało poparte przywołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1100/08. Nadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że złożył wniosek do właściwego organu (za pośrednictwem komórki organizacyjnej właściwego organu) i uczynił to z zachowaniem ustawowego terminu. Dlatego wniesiona skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów. Stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zastosowanie tej normy prawa procesowego ma miejsce gdy zaskarżonemu aktowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie skutecznie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie tej normy poprzez wadliwe jej zastosowanie w sytuacji kiedy zaskarżone postanowienie podjęte zostało z naruszeniem prawa w tym wskazywanego w kasacji przepisu art. 65 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (w skardze kasacyjnej z powodu oczywistej omyłki pisarskiej wskazano na lit. a) - Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd I instancji oddalając skargę. Przypomnieć należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności wniesienia zażalenia, w tym zachowania terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. jest pierwszą czynnością jaką organ odwoławczy podejmuje po otrzymaniu zażalenia. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej postanowienia zgodnie z art. 144 k.p.a. przepis art. 127 § 3 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia Ministra Obrony Narodowej ma odpowiednie zastosowanie. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie zaskarżonego postanowienia jak i wniesienia zażalenia mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 141 § 2 k.p.a. tj. 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, iż postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] przekazujące w trybie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek L.Z. do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we W. doręczono skarżącemu w dniu 23 kwietnia 2010 r., tym samym termin do wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) upływał w dniu 30 kwietnia 2010 r. Strona złożyła tenże wniosek w dniu 27 kwietnia 2010 r., lecz nie dokonała tego zgodnie z pouczeniem bezpośrednio do Ministra Obrony Narodowej, ale uczyniła to za pośrednictwem Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego. Następnie tenże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy niezwłocznie przesłano Ministrowi Obrony Narodowej, do którego pismo to wpłynęło dnia 5 maja 2010 r. Licząc datę wpływu wniosku do organu właściwego Minister Obrony Narodowej uznał, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji uznając to stanowisko za prawidłowe przyjął, że dla skuteczności i prawidłowości wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy należało go złożyć w Ministerstwie Obrony Narodowej ponieważ to Minister Obrony Narodowej wydał zaskarżone postanowienie. Stąd też za datę wniesienia środka zaskarżenia przyjęto, podobnie jak to uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu, datę przekazania wniosku do organu właściwego, a więc dzień 5 maja 2010 r. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić bowiem jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, zarówno organ jak i Sąd I instancji pominęły przy rozstrzyganiu tej sprawy przepis art. 65 k.p.a. Przepis ten generalnie stanowi o braku właściwości organu, regulując obowiązek organu administracji publicznej niewłaściwego w sprawie do niezwłocznego przekazania podania organowi właściwemu (§ 1). Jednocześnie w § 2 tego przepisu przyjęto zasadę, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. To norma art. 65 § 2 k.p.a. gwarantuje zachowanie terminu do dokonania czynności materialnoprawnej lub procesowej, której podanie dotyczy. Nie budzi wówczas wątpliwości, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Przepis ten zapewnia ochronę strony wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Tym samym jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 117/10 publikowany w zbiorze LEX nr 672880) celem przepisu art. 65 § 2 k.p.a. jest zapewnienie stronie, która wniosła podanie do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, że termin uważa się za zachowany. Tak też było w rozpoznawanej sprawie bowiem w terminie otwartym 7 dni do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wniósł skutecznie przedmiotowy wniosek co wprost wynika z analizy akt sprawy a to, iż nie wniósł go do organu właściwego, który wydał kwestionowane postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. lecz uczynił to za pośrednictwem Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we W. nie może powodować dla niego negatywnych skutków w świetle przywołanego wyżej przepisu art. 65 § 2 k.p.a. Przepis ten pozwala uznać przedmiotowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy za zachowany w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Odmienne twierdzenie Sądu I instancji w tym zakresie narusza wskazane w kasacji przepisy prawa procesowego. Zatem ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancji będzie związany wyżej przedstawionym stanowiskiem. Jednocześnie informacyjnie zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wbrew wnioskom skargi kasacyjnej z uwagi na wskazywane i zaistniałe wyłącznie naruszenie przepisów postępowania nie mógł zastosować konstrukcji wynikającej z art. 188 p.p.s.a. Dlatego też należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną, a to nakazywało na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.