I OSK 951/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 354/09 w sprawie ze skargi E. Spółki akcyjnej w K. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi E. S. A. z siedzibą w K., uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach w z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy orzekł o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej, której zeznanie zostało udokumentowane w protokole przesłuchania świadka. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż osoba przesłuchiwana wniosła o wydanie postanowienia o zachowaniu w tajemnicy okoliczności umożliwiających ujawnienie jej tożsamości, w tym danych osobowych. Rozpoznając zażalenie E. S.A. w K., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r. Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Powołując się na treść przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy organ wskazał, iż brak jest definicji legalnej określenia "uzasadniona obawa", użytego w przywołanej normie prawnej. Zastosował w związku z tym definicję gramatyczną. Organ stwierdził, iż nie można żądać, by inspektor pracy uprawdopodobnił wystąpienie wymienionych skutków, gdyż przepis nie wymaga uprawdopodobnienia okoliczności w postaci "uzasadnionej obawy". Zwrócono ponadto uwagę, iż postanowienia wydawane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy maj swoisty charakter i podlegają odrębnej od postępowania administracyjnego procedurze. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art. 124 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę stwierdził, że art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest przepisem szczególnym, gwarantującym ochronę przed niekorzystnymi skutkami w związku z ujawnieniem okoliczności naruszenia przepisów prawa pracy. Jego celem jest umożliwienie pełniejszej realizacji zadań inspekcji pracy. Wobec tego musi on być interpretowany ściśle i w powiązaniu z tym celem, dla którego go ustanowiono. Nieostre określenie przesłanki zezwalającej na utajnienie danych osobowych świadka poprzez sformułowanie jej jako "uzasadniona obawa" nakazuje inspektorowi pracy dokonanie szczególnie wnikliwej oceny twierdzeń świadka co do przekonania, iż jego obawy są obiektywnie zasadne. W ocenie Sądu I instancji z uzasadnienia postanowienia organu wynika nienależyte zrozumienie treści art. 23 ust. 2 powołanej ustawy. O zasadności obawy świadka rozstrzygnąć bowiem musi inspektor pracy, a nie zeznająca osoba, a omówienie przyczyny uznania za zasadne prośby o utajnienie danych świadka winno zostać przedstawione w uzasadnieniu wydanego postanowienia. W przeciwnym wypadku uchyla się spod oceny spełnienia ustawowych przesłanek, a zwłaszcza czy istnieją obiektywne powody dla uwzględnienia wniosku. Okoliczności podane we wniosku zeznającego podmiotu poddane muszą być ocenie organu, z punktu widzenia możliwości narażenia tego podmiotu na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut. Arbitralne stwierdzenie, iż "prośba była uzasadniona" czyni fikcyjną kontrolę sądowoadministracyjną wydanego rozstrzygnięcia. Pozbawia także całkowicie możliwości obrony swego stanowiska pracodawcę, który i tak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy posiada znacznie ograniczone prawa strony. Jednakże rzeczą organów stosujących przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy jest takie uzasadnienie postanowień opartych na art. 23 ust. 2 tej ustawy, by uniemożliwiały identyfikację osób, których dotyczą - a równocześnie, by odpowiadały wymogom wynikającym z przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi bądź uchylenia go i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie tego przepisu wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., przez przyjęcie, że do postanowienia wydanego na podstawie art. 23 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego; 3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez przyjęcie, że postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest postanowieniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, a tym samym art. 23 tej ustawy jest regulacją szczególną wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z tym zostaje wyłączona możliwość stosowania przepisów tegoż Kodeksu w zakresie, w jakim ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy kwestie te reguluje odmiennie. Postanowienie inspektora pracy, wydawane na podstawie art. 23 ust. 2 powołanej ustawy nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a., lecz ma swoisty charakter i podlega odrębnej procedurze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. A. z siedzibą w K., podzieliła argumentację Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach i wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Tak określony zakres postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nakłada na ten Sąd obowiązek z badania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w §2 tego artykułu. Stwierdzenie wystąpienia jednej z tych przesłanek powoduje, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jest nieważne co powoduje konieczności uchylenia orzeczenia niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jest niedopuszczalność drogi sadowej. ( pkt.1). Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w świetle art. 3 § 2 pkt.2 lub 4 postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust.2 i 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (DZ.U. Nr 89 poz. 589 zwanej dalej PiP) podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Postanowienie wydawane w trybie art. 23 ust.2 i 4 ustawy o PiP wydawane jest w postępowaniu kontrolnym uregulowanym w rozdziale 4 ustawy, którego calem jest ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania Prawa pracy, zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, legalności zatrudnienia oraz udokumentowania dokonanych ustaleń. Na podstawie art. 33 ust.1 ustawy o PiP w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 również podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o PiP pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy kpa. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. Odnosi się to do wszystkich postępowań kontrolnych, niezależnie od tego, w jaki ostatecznie sposób się one zakończą. Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83). W konsekwencji, skoro postępowanie kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto, wydane w jego toku postanowienie o zachowaniu w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka, nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego. Jest to szczególne rozwiązanie prawne przyjęte dla potrzeb postępowania kontrolnego. Charakter postępowania kontrolnego i jego cel, sprowadzający się do ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy, prowadzi do wnosku, że kwestionowane postanowienie nie stanowi postanowienia kończącego postępowanie, czy też rozstrzygającego o istocie sprawy. Oznacza to, że przedmiotowe postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jak również na podstawie pkt. 1-3 tego przepisu, gdyż nie kształtuje ono w sposób bezpośredni uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wspomniano wcześniej, postępowanie kontrolne, uregulowane w rozdziale 4. ustawy o PiP, z uwagi na specyfikę zasad nim rządzących, stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębnego od postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydawanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w § 2 art. 3, przewiduje przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. Jednakże conditio sine qua non objęcia kognicją sądów administracyjnych określonych spraw jest wyraźne zawarcie w przepisach ustaw szczególnych prawa do zaskarżenia aktu na drodze sądowoadministracyjnej. Uprawnienia takiego na gruncie ustawy o PiP nie sposób się jednak doszukać. Wobec powyższego również z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. nie można wywieść prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia do sądu administracyjnego. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że na postanowienie wydane w trybie art. 23 ustawy o PiP w przedmiocie zachowania w tajemnicy tożsamości osoby przesłuchiwanej w charakterze świadka nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi E. S.A. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Katowicach było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny był zatem uprawniony i jednocześnie zobowiązany do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.