II SA/Po 640/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Brychcy /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga Decyzją z dnia [...] 2010r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił M. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem P. K., który legitymuje się orzeczeniem o trwałej niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (teksy jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm. ) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu i prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 2a w/w ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K., podnosząc, że przepisy, na które powołał się organ są dla niej krzywdzące i wniosła o przyznanie jej zasiłku. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, iż w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyliczone zostały okoliczności wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tak więc art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zdaniem organu odwoławczego małżonek nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad drugim niepełnosprawnym małżonkiem, gdyż zgodnie z art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka względem drugiego może powstać dopiero po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji. Przepis art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych został jasno sprecyzowany. Z jego treści jednoznacznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. K., wskazując że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, skoro jej mąż z uwagi na trwałą niepełnosprawność wymaga stałej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż obie decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podstawę materialno-prawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołany przepis określa przesłanki pozytywne, od których wystąpienia uzależnione jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast katalog przesłanek negatywnych, których wystąpienie powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje zawiera art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego materialnoprawną postawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie skoro skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. W tym miejscu zauważyć należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, to jednakże wywody tam zawarte pozostają aktualne w odniesieniu do właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Wprawdzie przepis ten nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże nie ulega wątpliwości, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Ponadto rozpatrywany przepis musi być interpretowany w taki sposób, by nie doszło do zniweczenia skutku wskazanego wyżej orzeczenia Trybunału. Na powyższe wskazuje część końcowa uzasadnienia wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., gdzie Trybunał wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał w tym miejscu zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to odeń rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji (a więc tych, na które państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą) jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie wyłącznie im prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Nadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Ponadto wskazać należy, iż postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r. , S 1/10 Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał podniósł, iż literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ogranicza skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej Trybunał wskazał, iż formalnie rzecz biorąc, stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie podlega żadnym wyjątkom. Może ono prowadzić – tak jak w sprawie zawisłej przed sądem pytającym, który zainicjował postępowanie w sprawie o sygn. P 38/09 – do odmowy przyznania tego wsparcia dziecku w związku z opieką nad jednym z rodziców, nawet wtedy gdy oboje jego rodzice są osobami niepełnosprawnymi. Rygoryzm traktowania tego przepisu przez organy administracji zmusza osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, tylko bowiem w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podniósł, iż analiza praktyki sądów administracyjnych, dokonana w postanowieniu o sygn. P 38/09, prowadzi do wniosku, że możliwe jest nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce sądowej takiego brzmienia, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy o świadczeniach. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na względzie, że jak stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99, OTK 2000/4/107) orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normy zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08, LEX nr 518238). Nie ulega wątpliwości, iż literalne odczytywanie normy prawa wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może być podstawą do stwierdzenia, że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Takie odczytanie przepisu wykluczałoby przyznanie świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem, a taka interpretacja tego przepisu, w szczególności w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, oraz zasady równości zdaniem składu sądu orzekającego jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. W tym miejscu ponownie wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Sądu, powyższe kryterium, legitymujące do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, spełnia zobowiązana do alimentacji żona M. K., mimo że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględniając wyżej dokonana wykładnię prawa poczyni ustalenia czy spełnione zostały przesłanki pozytywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pamiętając, iż w niniejszej sprawie fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. /-/ E. Brychcy /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga