IV SA/Gl 150/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją Zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...] nr [...] odmówiono W.P. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego, zasiłku celowego na zakup żywności, odzieży i obuwia, środków czystości, bielizny pościelowej, opłat w ZE i pokrycia kosztów niekonwencjonalnego ogrzewania. W dniu [...] W.P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia z dnia [...] Nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium w oparciu o informacje przedstawione przez Urząd Poczty w C. ustaliło, że przesyłka polecona nr [...] adresowana do W.P., w której znajdowała się zaskarżona decyzja była dwukrotnie awizowana. Po raz pierwszy w dniu [...], poprzez pozostawienie awiza w skrzynce pocztowej z powodu nieobecności adresata w domu. Drugie awizo zostało dostarczone przez listonosza poprzez pozostawienie go w skrzynce pocztowej w dniu [...]. Adresat nie zgłosił się po odbiór awizowanej przesyłki. Organ odwoławczy nie przyznał mocy dowodowej oświadczeniu złożonemu przez stronę w dniu [...], według którego nie otrzymał on żadnych "awiz" odnośnie przedmiotowej przesyłki, uznając je za niewiarygodne z uwagi na znaczny upływ czasu. W ocenie organu mało prawdopodobnym jest aby strona w [...] pamiętała na pewno, że w [...] nie otrzymała z poczty żadnego awizo. W związku z powyższym organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja została doręczona w dniu [...]. Natomiast odwołanie zostało złożone w dniu [...], a więc z uchybieniem terminu. W.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę od powyższego postanowienia wyjaśniając, iż nie otrzymał żadnego awiza pocztowego. Polegał natomiast na zapewnieniu pracownika organu I instancji, że decyzję otrzyma. Zdaniem skarżącego samo awizowanie przesyłki nie może być uznane za równoznaczne z wypełnieniem obowiązku określonego w art. 44 k.p.a., na który powołuje się Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 601/08 uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że kwestia prawidłowości pierwszego doręczenia skarżącemu decyzji I instancji nie została należycie wyjaśniona. W uzasadnieniu Sąd wskazał na nieuwzględnienie przez organ odwoławczy podstawowej okoliczności dotyczącej powtórnego doręczenia przez organ I instancji decyzji wraz z kopertą użytą przy pierwszym doręczeniu w dniu [...]. W ocenie Sądu, jeżeli działania tego organu były nieprawidłowe, to skutki tych działań zasadniczo nie mogą negatywnie oddziaływać na sytuację prawną strony postępowania administracyjnego. Odmienne ustalenie musiałoby wynikać z jednoznacznych i wiarogodnych dowodów, w tym przede wszystkim stosownej dokumentacji. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwala co najwyżej na ustalenie, że przesyłka pocztowa przy pierwszym doręczaniu decyzji była dwukrotnie awizowana, co wynika z powołanego przez Pocztę dokumentu w postaci księgi zwrotów. Przy czym Sąd uznał, że nie jest to ustalenie wystarczające do przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego z art. 44 kpa, które uzależnione jest również od tego, czy adresat został zawiadomiony o złożeniu pisma w sposób określony w § 2 tego artykułu. W sytuacji, gdy skarżący przeczył, by otrzymał jakiekolwiek awizo, a organ I instancji wyzbył się dowodu mogącego potwierdzić tą okoliczność, to informacja Poczty o wrzuceniu awiz przez listonosza do skrzynki pocztowej winna była zostać zweryfikowana. Sąd wskazał, iż należało uzyskać wyjaśnienia od pracowników organu i instancji co do powodów i okoliczności powtórnego doręczenia skarżącemu decyzji wraz z pierwotną kopertą i treści adnotacji na niej. Należało również zwrócić się do właściwej jednostki pocztowej o podanie, na jakiej podstawie oparta została powyższa informacja o wrzuceniu awiz do skrzynki pocztowej. Jeżeli wynika to z prowadzonej dokumentacji, to winna ona stanowić element materiału dowodowego. Sąd wskazał także, że jeśli źródłem informacji jest relacja listonosza zdana w ostatnim czasie, to podlegać ona winna takiej samej ocenie , jaką organ odniósł do twierdzeń skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W toku postępowania, mając na względzie wytyczne Sądu Kolegium ustaliło, że decyzję z dnia [...] organ I instancji wysłał do strony pocztą za potwierdzeniem odbioru. Wysłana korespondencja wróciła do OPS jako awizowana i niepodjęta w terminie. W.P. ponownie zgłaszając się w OPS w dniu [...] do nowego pracownika socjalnego, który przejął prowadzenie jego spraw "wymusił" wydanie niniejszej przesyłki. Pracownik socjalny nie uznał, że wcześniejsze doręczenie przesyłki przez pocztę było nieskuteczne. Jednak wydał decyzję wraz z kopertą pod naciskiem klienta. Nadto Kolegium ustaliło, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została awizowana po raz pierwszy w dniu [...] poprzez włożenie awiza do skrzynki Hermes W.P. z powodu jego nieobecności w domu. Awizacji dokonał listonosz rejonu [...] z Urzędu Pocztowego C. W dniu [...] Urząd Pocztowy C. wystawił II awizo, którego odbiór pokwitował listonosz z rejonu [...]. Awizo to zostało wrzucone do skrzynki w dniu [...], zaś listonosz rejonu [...] ma wpis na tę okoliczność w notatniku powtórnej awizacji pod datą [...]. Ostatecznie list został zwrócony do nadawcy w dniu [...] z powodu nieodebrania w terminie. Ustalenie organu zostały dokonane w oparciu o wyjaśnienia Kierownika Sekcji Środowiskowej Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z dnia [...], wyjaśnienia Naczelnika Urzędu Pocztowego w C. z dnia [...] oraz potwierdzone kserokopie dokumentacji listonosza. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że pracownik organu I instancji postąpił w sposób nieprawidłowy, wydając stronie zaskarżoną decyzję wraz z kopertą w dniu [...], jednakże biorąc pod uwagę wyjaśnienia Naczelnika Urzędu Pocztowego w C. organ uznał, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została stronie skutecznie doręczona w dniu [...] w trybie art. 44 k.p.a. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu [...]. Tymczasem odwołanie od decyzji organu I instancji wpłynęło do organu I instancji w dniu [...], a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę od powyższego postanowienia domagając się jego uchylenia ze względu na prawomocny wyrok Sądu z dnia 6 maja 2009 r. ciążący na organie obowiązek w zakresie realizacji zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium postulowało jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, akcentując, że skarżący nie odniósł się do ustaleń zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie skarżący podniósł, że Kolegium dokonało takich samych ustaleń jak pierwotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W pierwszej kolejności należy zaakcentować, że wydając postanowienie stanowiące przedmiot skargi Kolegium opierało się na wskazaniach zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 601/08. Z mocy art. 153 było bowiem związane oceną prawną i wskazaniami, które zostały w tym orzeczeniu sformułowane W treści przywołanego wyroku Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie sprawy terminowości wniesienia odwołania wymaga wyjaśnienia pod kątem zbadania prawidłowości zastosowania art. 44 k.p.a. przy pierwszym doręczeniu decyzji. Decyzja bowiem został po raz drugi doręczona skarżącemu w dniu [...]. Natomiast Sąd wskazał, że jeżeli działanie organu w tym zakresie było nieprawidłowe to skutki tych działań nie mogą negatywnie oddziaływać na sytuację strony, zaś występujące wątpliwości oceniać należy na korzyść strony, tak jak uczynił organ uznając, przy przesyłaniu odwołania do organu odwoławczego, że decyzja została doręczona w dniu [...], a zatem odwołanie z dnia [...] było wniesione w terminie. Natomiast w ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy pozwalał co najwyżej na ustalenie, że przesyłka pocztowa przy pierwszym doręczaniu decyzji była dwukrotnie awizowana co wynika z powołanego przez Pocztę dokument w postaci księgi zwrotów. Przy czym Sąd uznał, że nie jest to ustalenie wystarczające do przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego z art. 44 kpa, które uzależnione jest również od tego, czy adresat został zawiadomiony o złożeniu pisma w sposób określony w § 2 tego artykułu. Zatem informacja Poczty o wrzuceniu awiz przez listonosza do skrzynki pocztowej winna była zostać zweryfikowana. W związku z czym, zdaniem Sądu należało uzyskać wyjaśnienia od pracowników organu i instancji co do powodów i okoliczności powtórnego doręczenia skarżącemu decyzji wraz z pierwotną kopertą i treści adnotacji na niej. Należało również zwrócić się do właściwej jednostki pocztowej o podanie, na jakiej podstawie oparta została powyższa informacja o wrzuceniu awiz do skrzynki pocztowej. Jeżeli wynika to z prowadzonej dokumentacji, to winna ona stanowić element materiału dowodowego. Wykonując zalecenia Sądu Kolegium uzupełniło materiał dowodowy. W tym zakresie Kolegium uzyskało wyjaśnienia Kierownika Sekcji Środowiskowej OPS w C. z dnia [...] o okolicznościach doręczenia decyzji skarżącemu w dniu [...] wraz z kopertą użytą przy pierwszym doręczeniu, na podstawie których stwierdziło fakt nieprawidłowości w działaniu pracownika organu. Z wyjaśnień tych wynika także, że na kopercie pierwszego doręczenia znajdowała się informacja o awizowaniu przesyłki. Organ ponownie uzyskał wyjaśnienia Naczelnika Urzędu Pocztowego w C. a nadto potwierdzone kserokopie dokumentów przy piśmie Poczty z dnia [...] (karta doręczeń, strona z książki doręczeń – k-36 akt administracyjnych), na podstawie których uznał, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została stronie skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Tymczasem z wyżej wymienionych kserokopii dokumentów wynika, że przedmiotowa przesyłka w dniu [...] została listonoszowi wydana i awizowana oraz, że została awizowana w dniu [...]. Z treści tych dokumentów nie wynika natomiast, gdzie pozostawiono zawiadomienie o przesyłce. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym materiał zgromadzony w sprawie nadal nie dawał podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że awiza zostały wrzucone do skrzynki pocztowej, a tym samym nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia w trybie określonym w art. 44 k.p.a. Przyjdzie wskazać, że skuteczność doręczenia dokonanego w trybie wskazanego uregulowania zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia poświadczenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, bowiem to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołany przepis warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia zastępczego. Przepis ten stanowi bowiem wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi i z uwagi na ustanowienie w nim tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nie nasuwający wątpliwości. Tymczasem materiał dowodowy nadal pozwala tylko na ustalenie, że przesyłka pocztowa była dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy. Natomiast samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla przyjęcia, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. prawidłowość doręczenia uzależniona jest bowiem od tego czy adresat został zawiadomiony o złożeniu pisma w sposób określony w § 2 tego artykułu. Organ musi zatem dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, z akt musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Prawidłowości doręczenia nie można bowiem domniemywać. Natomiast brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. Wobec powyższego przyszło stwierdzić, że organ nie miał uzasadnionych podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] została doręczona skutecznie w trybie określonym w art. 44 k.p.a. z dniem [...] oraz że termin do złożenia odwołania upłynął w dniu [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji.