IV SA/Wa 1798/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Miasta I. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Miasta I. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P4Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. w rejonie ulic: [...], [...], [...] oraz zmian miejscowego planu na dwóch terenach w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz [...] i rzeki N.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Prezydent I., stosownie do treści art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze. zm. określanego dalej mpzp), w trybie art. 106 § 5 Kpa, zwrócił się o uzgodnienie przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta I. w rejonie ulic: [...], [...], [...] oraz zmian mpzp na dwóch terenach w rejonie ulic: [...], [...] i [...] oraz [...] i rzeki N.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r, organ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłankami, na podstawie których nie został on uzgodniony, było m. in. przyjęcie rozwiązań niezgodnych z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Prezydent Miasta I. wniósł o ponowne uzgodnienie przedmiotowego projektu mpzp. Wniosek argumentował tym, że ilość skrzyżowań została ograniczona do minimum. Wyznaczono, dwa główne skrzyżowania spełniające wymogi odległości określone w wyżej cyt. rozporządzeniu. Dla pozostałych skrzyżowań dopuszczono natomiast możliwość zmiany organizacji ruchu wyłącznie przez realizację tzw. "prawoskrętów". Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, iż jako zarządca drogi krajowej nie może podzielić stanowiska strony. Zaznaczył, że § 9 ust. 1 pkt 3 warunków technicznych, jednoznacznie określa minimalne odległości pomiędzy skrzyżowaniami na drogach klasy GP. Dotyczą one wszystkich rodzajów skrzyżowań, także Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 wskazywanych w przesłanym mpzp z częściowym wyborem kierunku jazdy. Zaproponowane w projekcie mpzp rozwiązania są więc niezgodne z obowiązującymi przepisami. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zgodził się również na zaproponowane zapisy dot. możliwej realizacji w obszarze pasa drogowego drogi krajowej, łącznika dróg gminnych, jak też na twierdzenie strony, że projektowany ciąg dróg 02KD, 021 KD i 08KD jest rozwiązaniem niewystarczającym, gdyż nie zostało to poparte żadnymi argumentami. Docelowe rozwiązania dróg i skrzyżowań nie są przedmiotem tego opracowania. Plan miejscowy określać ma jedynie rezerwy terenowe pod ich przyszły układ. Szczegółowe rozwiązanie dróg i skrzyżowań z DK15, w tym ich przepustowość, zostaną poddane analizie podczas opracowywania dokumentacji na etapie przygotowania do realizacji danego zadania. Ponadto, budowa i utrzymanie dróg gminnych nie należy do kompetencji GDDKiA, co podważa zasadność ich lokalizowania w pasie DK15. W projekcie planu nie zostało określone, kto i na jakiej podstawie miałby tę drogę wykonać i odpowiadać za jej utrzymanie. Kolejnym argumentem podnoszonym przez stronę jest uznanie za wystarczające umieszczenie w projekcie mpzp dla obszaru 01 KD, zapisu dot. zakazu lokalizacji nowych zjazdów z drogi krajowej oraz zakazu zmiany charakteru już istniejących. Na podstawie cyt. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, na drogach klasy GP zjazdy dopuszczono tylko wyjątkowo, w ściśle określonych sytuacjach. W związku z czym, GDDKiA wnosiło wyłącznie o doprecyzowanie zapisów dla obszarów przylegających do ul. [...] przez określenie, z której drogi dany teren ma być docelowo obsługiwany. Wszędzie bowiem gdzie umożliwia to układ dróg niższych kategorii, zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym, należy przewidywać obsługę z tych właśnie dróg. Określone dla dróg wymogi zależą od nadanej im klasy technicznej, nie zależą natomiast od tego w czyim zarządzie dany odcinek się znajduje. Z uwagi na powyższe, zmiana klasy technicznej danego odcinka będzie możliwa dopiero po ewentualnej zmianie zarządcy tej drogi. Organ wskazał, że w chwili obecnej nie jest w stanie jednoznacznie określić kiedy to nastąpi. W ramach kompetencji, zarządca drogi nie może natomiast uzgadniać materiałów zawierających w swej treści odstępstwa inne niż dopuszczone w warunkach technicznych. Nie może więc podejmować działań niezgodnych z obowiązującymi przepisami, legalizujących stan istniejący w sposób niekorzystny z punktu widzenia zarządzania drogami krajowymi. Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 Z tego względu GDDKiA podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące konieczności uwzględnienia w opracowywanym mpzp wszystkich postanowień określonych w przedmiotowym rozporządzeniu. Wprowadzenie ich do mpzp jest w pełni uzasadnione, gdyż na tym etapie, możliwe jest przyjęcie odpowiednich rozwiązań i zabezpieczenie rezerw dla ciągów drogowych niższych kategorii, umożliwiających zapewnienie właściwych powiązań komunikacyjnych. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto I., zarzucając wydanie go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) i przepisu art. 39 ust. 1, pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad minimalne odległości pomiędzy skrzyżowaniami na drogach klasy GP, ustalone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dotyczą wszystkich rodzajów skrzyżowań (w tym wyznaczonych w projekcie planu). Organ zakwestionował również zapis dot. możliwej realizacji w obszarze pasa drogowego drogi krajowej, łącznika dróg gminnych oraz twierdzenie, że projektowany ciąg dróg 02KD, 021KD i 08KD jest rozwiązaniem niewystarczającym. Ponadto wniósł o doprecyzowanie zapisów dla obszarów przylegających do ul. [...], z której drogi dany teren ma być docelowo obsługiwany. Wskazał, że określone dla dróg wymogi zależą od nadanej im klasy technicznej, nie zależą natomiast od tego w czyim zarządzie dany odcinek obecnie się znajduje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że zmiana klasy technicznej przedmiotowego odcinka będzie możliwa dopiero po ewentualnej zmianie zarządcy oraz, że w chwili obecnej nie jest w stanie jednoznacznie określić kiedy to nastąpi. Zdaniem strony skarżącej, w przesłanym do uzgodnienia projekcie planu, ograniczono do minimum liczbę skrzyżowań. Wyznaczono dwa duże skrzyżowania: ul. [...] (01KD)z ul. [...] i [...] (03KD) oraz ul. [...] (01 KD) z ul. [...] (02KD) i ul. [...] (06KD). Przy czym drugie z wymienionych skrzyżowań tworzą trzy ulice: 01 KD, 02KD, 06KD oraz teren Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 023KD, na którym w przyszłości możliwa będzie realizacja węzła komunikacyjnego. Odległość pomiędzy wskazanymi skrzyżowaniami wynosi ok. 650 m i jest ona zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Przedstawione zostało to na schemacie zamieszczonym w części graficznej. Strona skarżąca wskazała, że ulica [...] (05KD) stanowi główny dojazd dla samochodów ciężarowych do zakładów chemicznych. Nie jest możliwe przejęcie ruchu samochodowego w całości przez ul. [...] (06KD) z uwagi na występującą tutaj zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, co mogłoby się spotkać z protestami mieszkańców. W związku z powyższym zachowanie drogi (05KD) jest rozwiązaniem w pełni zasadnym. Istnieje możliwość połączenia tej ulicy z ul. [...] (01KD) na zasadzie prawoskrętów. Istniejące ulice: [...] (08KD), [...] (017KD), [...] (07KD) zgodnie z projektem planu mogą być połączone z ul. [...] na zasadzie prawoskrętów lub z dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...]. Ponadto ul. [...] (08KD) obsługuje duży obszar zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, oznaczonej w projekcie planu symbolami 17MN, 18MN, 19MN, 20MN, 29MW i 30MW. W projekcie planu wyznaczono możliwość alternatywnego skomunikowania tego obszaru poprzez projektowaną drogę 021 KD z ul. [...]. Jednakże jest to rozwiązanie niewystarczające. Zasadą jest projektowanie co najmniej dwóch dojazdów do takich obszarów. Podyktowane jest to m.in. względami bezpieczeństwa (np. dojazd straży pożarnej, utrudniony dojazd podczas remontu drogi stanowiącej jedyne skomunikowanie). Dlatego też, celowym jest pozostawienie połączenia ul. [...] (08KD) z ul. [...] (01 KD). Skarżący wskazał, że możliwość realizacji dodatkowej jezdni w pasie drogi krajowej - ul. [...] (01 KD) obsługującej obszar przyległy podyktowana jest niewielką odległością istniejących ulic (08KD - ul. [...], 017KD - ul. [...]). Skarżąca wyjaśniła, że tzw. "prawoskręty" nie są ustaleniami projektu planu, a jedynie proponowanym rozwiązaniem co do możliwości organizacji ruchu, pozostającym w gestii zarządcy drogi. Odnosząc się do kwestii zakazu lokalizacji nowych zjazdów z drogi krajowej oraz zakazu zmiany charakteru już istniejących wyjaśniono, że zapis w tym zakresie znajduje się w § 8 pkt 1 lit. a (dla jednostki 01 KD) i jest on w pełni zgodny z Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto wskazano, że po wybudowaniu obwodnicy, która przejmie ruch tranzytowy, ulica [...] stanie się drogą niższej kategorii technicznej. Takie stanowisko potwierdza również zarządca drogi w swoim postanowieniu. W projekcie planu zostały uwzględnione skutki, które wynikną z realizacji obwodnicy Miasta - ul. [...] w przyszłości zostanie ulicą niższej klasy technicznej, a przyjęte rozwiązania umożliwią korektę organizacji ruchu bez konieczności jego zmiany. Nadto zaznaczono, że obszar objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położony jest w znacznej części w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Wiąże się to m.in. z koniecznością zachowania historycznego układu urbanistycznego, w tym drogowego dla tej części Miasta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. w rejonie ulic: [...], [...], [...] oraz zmian miejscowego planu na dwóch terenach w rejonie ulic: [...], [...] i [...] i rzeki N.. Skoro w sprawie orzekał dwukrotnie ten sam organ, to rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu wcześniejszej decyzji. Z kolei w niniejszej sprawie zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je postanowienie popisał działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – M. K.. Należy bowiem mieć na względzie, że w dniu 20 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OPS 13/09 podjął uchwałę, zgodnie z którą, art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w cyt. uchwale, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra - tu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad -kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 Kpa przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Skoro natomiast piastunem funkcji ministra jest w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad to w świetle cytowanej uchwały nie stanowiłoby naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa wydanie obu decyzji przez samego piastuna tej funkcji (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 35/10). Zaskarżone postanowienie dotknięte jest także innymi wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez GDDKiA, organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 27 tej ustawy zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany. Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 Powyższy przepis stanowi więc podstawę dokonania uzgodnienia przez GDDKiA w rozpatrywanej sprawie projektu planu miejscowego. Jak wiadomo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zawiera zatem w swojej treści określone zakazy i nakazy usystematyzowane w kolejnych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia omawianej zmiany, powołując się na art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) Jednak w ocenie Sądu, organ uzgadniający nie wskazał w sposób dostateczny, które konkretnie przepisy przyjęte w miejscowym planie pozostają, w jego ocenie, w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie odniósł swych zastrzeżeń do konkretnych norm projektu planu. Ponadto w uzasadnieniu obu postanowień organ odwoływał się do części graficznej miejscowego planu, kwestionując już istniejące rozwiązania komunikacyjne. Oczywiście część graficzna stanowi załącznik planu, jednakże główne założenia planu są przedstawione w jego części tekstowej, a część graficzne jedynie je ilustruje. Służy lepszemu zobrazowaniu przyjmowanych założeń. Wobec tego, skoro wyspecjalizowany organ uznaje, iż planowany projektowany układ rozwiązań komunikacyjnych jest niezgodny z obowiązującym prawem musi wskazać, które konkretnie normy projektu planu miejscowego naruszają prawo. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalna taka sytuacja, w której organ uzgadniający zapoznaje się projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie ogólnie wskazuje, iż jest on niezgodny z obowiązującym prawem, nie odnosząc swych zarzutów do konkretnych przepisów zawartych w części tekstowej tego projektu planu. Organ winien był zatem wskazać, które konkretnie paragrafy projektu planu miejscowego nie mogą zostać przez niego pozytywnie uzgodnione i z jakich przyczyn. Takich wywodów zabrakło w zaskarżonym postanowieniu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto należy mieć na względzie, iż GDDKiA uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddaje ocenie rozwiązania komunikacyjne przyjęte w planie, których realizację plan zakłada, a nie rozwiązania komunikacyjne już istniejące. Organ uzgadniający nie mógł zatem kwestionować miejsca lokalizacji na rysunku projektu planu już istniejących skrzyżowań ulic, zarzucając brak ich zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny Sygn. akt IV SA/Wa 1798/10 odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) i z tej przyczyny odmawiać uzgodnienia. Obecny na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż skrzyżowania oznaczone na załączniku graficznym do projektu planu już istnieją, nie są więc skrzyżowaniami projektowanymi. Ich naniesienie nie prowadzi więc do realizacji z naruszeniem obowiązujących przepisów nowych skrzyżowań. Ponadto wskazać należy, iż podnoszona kwestia tzw. "prawoskrętów" nie stanowiła ustaleń projektu planu, a stanowiła jedynie wskazanie możliwego sposobu organizacji ruchu na tym obszarze. Wskazane uchybienia prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem artykułów 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy zastosować się do jego wskazań i oceny prawnej, a przy ponownym rozpoznaniu środka zaskarżenia uwzględnić zmiany stanu prawnego.