II SA/Wa 1067/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. S. z dnia [...] marca 2010 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od wskazanej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Dyrektor Biura Kadr ABW, po rozpatrzeniu wniosku ww. z dnia [...] września 2009 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., odmówił uchylenia ww. rozkazu. Egzemplarz nr 1 został przesłany Z. S. na wskazany adres za potwierdzeniem odbioru. W związku z niepodjęciem przesyłki w terminie określonym przepisami została ona zwrócona do ABW, a doręczenie uznano za dokonane (po dwukrotnym awizowaniu) w dniu 12 stycznia 2010 r. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Z. S. wezwał Szefa ABW do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, przez wydanie decyzji w postępowaniu o wznowienie postępowania z wniosku z dnia [...] września 2009 r. W odpowiedzi organ poinformował, że w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję w sprawie. Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. Z. S. zwrócił się do Szefa ABW o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dalej Szef ABW podał, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin w razie jego uchybienia, gdy zostaną spełnione łącznie przesłanki określone w art. 58 Kpa. Jedną z przesłanek przywrócenia terminu jest obowiązek spoczywający na osobie zainteresowanej w przywróceniu terminu, by uprawdopodobniła brak swojej winy w niedopełnieniu czynności, dla której określony był termin. Wnoszący prośbę o przywrócenie terminu powinien zatem wykazać, iż mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej powoduje niemożność przywrócenia terminu. Sama ocena, czy wystąpiły okoliczności powodujące niemożność zachowania terminu, należy do organu administracji publicznej rozpatrującego prośbę o przywrócenie terminu. Zdaniem Z. S., okolicznościami uzasadniającymi brak jego winy w uchybieniu terminu było to, że listonosz kierował awiza pod niewłaściwy adres, tj. ul. [...], a nie [...]. Wobec stanowiska ww., organ zwrócił się do właściwego Urzędu Pocztowego z prośbą o udzielenie informacji na temat przebiegu doręczenia i dwukrotnego awizowania przedmiotowej przesyłki. W odpowiedzi otrzymał informację, że Poczta Polska SA nie dopatruje się żadnej nieprawidłowości w sposobie jej doręczenia. Postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Na wstępie należy przypomnieć, że zachowanie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest warunkiem jego dopuszczalności, zatem doręczenie stronie decyzji otwiera bieg czternastodniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Stosownie do treści art. 44 Kpa, w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). W ocenie Sądu, zacytowane wyżej przepisy należy odczytywać w sposób całościowy. Innymi słowy, w świetle art. 44 Kpa ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej do spełnienia określone wymogi, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi. Zdaniem Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, iż pisma nie można uznać za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 Kpa, w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostanie pozostawione adresatowi w miejscu, o którym mowa w § 2 (oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata) przed upływem terminu przewidzianego na podjęcie przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Dodać należy, że według art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07, Lex Polonica nr 1785698). W okolicznościach rozpoznanej sprawy Sąd uznał, że organ wadliwie, w sposób sprzeczny z wykładnią dokonaną powyżej, zinterpretował treść przepisu art. 44 Kpa przyjmując, jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w § 4 tego przepisu, fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. Wprawdzie ze znajdujących się w aktach administracyjnych koperty i potwierdzenia odbioru wynika okoliczność dwukrotnego awizowania przesyłki skierowanej do skarżącej i jej zwrotu po upływie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, niemniej jednak z zestawienia daty pierwszego awiza – 28 grudnia 2009 r. - (v. adnotacja doręczyciela na potwierdzeniu odbioru) z datą drugiego – 4 stycznia 2010 r. (v. pieczęć poczty na kopercie) wynika jednoznacznie, że powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Organ błędnie zatem przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z wyżej cytowanego § 3 art. 44 Kpa. Wobec powyższego na organie spoczywa nadal obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji, które otworzy bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.