III SA/Kr 1051/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2010r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Kopalni A Sp. z o.o. z siedzibą w K., S. B. – Towarowy Transport Drogowy, K. O. – "B" i G. B. – "C" [...] na czynność Zarządu Powiatu w przedmiocie ustawienia na drodze powiatowej [...] w miejscowości A znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton postanawia : odrzucić skargi Pismem z dnia 17 sierpnia 2010r. skarżący: Kopalnia A Sp. z o.o. z siedzibą w K., S. B. prowadząca działalność gospodarczą Towarowy Transport Drogowy z siedzibą w R., K. O. prowadzący działalność gospodarczą "Firma Usługowo-Handlowa B" z siedzibą w O. i G. B. prowadzący działalność gospodarczą "C" [...] z siedzibą w W. – reprezentowani przez adwokata M. F. – wnieśli skargi na czynność faktyczną Zarządu Powiatu polegającą na ustawieniu na drodze powiatowej [...] w miejscowości A znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton. Zaskarżonej czynności faktycznej skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z późn. zm.) w zw. z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), poprzez wprowadzenie zmiany organizacji ruchu, mimo iż nie było przesłanek do wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdów powyżej 12 ton, a ustanowienie przedmiotowego zakazu w tym właśnie miejscu (za zjazdem do konkurencyjnej kopalni) narusza prawa osób trzecich, jak również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej. Skarżący zarzucili również rażące naruszenie § 8 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r., poprzez przyjęcie projektu organizacji ruchu, mimo nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, bowiem wprowadzanie przedmiotowego zakazu w miejscu gdzie znajdują się kopalnie kruszyw, a wobec tego nieunikniony jest przewóz ciężkich towarów, nie znajduje uzasadnienia i godzi w interes osób trzecich (powoduje poważną szkodę). Kolejny podnoszony przez skarżących zarzut dotyczył naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa), poprzez nieuzasadnioną dyskryminację jednych użytkowników drogi przy jednoczesnym uprzywilejowaniu innych podmiotów. Zdaniem skarżących, zaskarżona czynność rażąco narusza również § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. w związku z jego § 3 i w związku z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ustawienie znaku zakazu wjazdu przed zatwierdzeniem przez Starostę zmiany organizacji ruchu. Skarżący stwierdzili ponadto, iż zaskarżona czynność rażąco narusza art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie przez Starostę postępowania związanego z zatwierdzeniem organizacji ruchu z całkowitym pominięciem zasad wyrażonych w tym Kodeksie, tj. w sposób nie zmierzający do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ostatni podniesiony przez skarżących zarzut dotyczył rażącego naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, a także art. 6 ustawy prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, która uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżących. Jako podstawę prawną swojej skargi skarżący wskazali art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi Kopalni A Sp. z o.o. z powodu wniesienia jej po terminie, względnie o oddalenie wszystkich skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", zgodnie z którym: "Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Ponadto – zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. – "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznacza, że w dotychczasowym orzecznictwie ocena działań związanych z umieszczaniem znaków drogowych na drogach, a tym samym i ocena prawna znaku drogowego umieszczonego na drodze były przedmiotem wątpliwości, dyskusji i zajmowania w orzecznictwie niejednoznacznych stanowisk. Nie mniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – mając na względzie przytoczony wyżej przedmiot skarg i stan faktyczny, który stał się podstawą do ich wniesienia – stanął na stanowisku, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego. Znak drogowy może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby. Podnoszona przez skarżących okoliczność wskazująca na związek między ustawieniem znaku zakazu, a prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą stanowi – zdaniem Sądu – właśnie o naruszeniu interesu faktycznego skarżących. Samo ustanowienie znaku zakazu nie zakazuje bowiem skarżącym prowadzenia działalności gospodarczej, ani nie ogranicza innych swobód obywatelskich. W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006r. do sygn. akt III SA/Kr 609/06, które Sąd w składzie orzekającym podziela w całości, Sąd stwierdza, że postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. i w szczególności nie jest innym niż określone w pkt 1-3 tego przepisu p.p.s.a aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna wtedy, gdy podjęty akt lub czynność został skierowany do indywidualnego podmiotu. Cechy tej nie spełnia czynność polegająca na postawieniu znaku drogowego, która – jak zaznaczono już wcześniej – ma charakter generalny. Należy podkreślić, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje". Natomiast według art. 10 ust. 12 tej ustawy: "Art. 10. 12. Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem." To w oparciu o powyższą delegację ustawową z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) i e) stanowi: "§ 2. 1. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, (...) d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji," W myśl § 11 powyższego rozporządzenia: "§ 11. Organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. (...)" Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 wymienionego wyżej rozporządzenia: "§ 3. 1. Organ zarządzający ruchem w szczególności: 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;" Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 i ust. 6 powołanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym: "Art. 10. 5. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. 6. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych." Z treści powyższych przepisów wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przytoczonymi wyżej przepisami p.p.s.a. Sąd zauważa, że przedstawione wyżej stanowisko Sądu orzekającego w tej sprawie znajduje poparcie w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, w szczególności w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1987r. o sygn. akt SAB/Wr 26/87 (opub. w ONSA 1987/2/92 i LEX nr 9961): "Sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjne", czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1992r. o sygn. akt SA/Ka 117/92 (opub. w OSP 1994/7/128 i LEX nr 10825): "Ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (...) ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi - nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzucana przez skarżących organowi administracyjnemu – Zarządowi Powiatu, czynność polegająca na ustawieniu (umieszczeniu) znaku drogowego, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.