V SA/Wa 1654/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia 16 czerwca 2010 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat [...] jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] znak: [...], którą określono zaległość dla Powiatu [...] i orzeczono o obowiązku zwrotu do budżetu państwa dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przyznanej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w kwocie 32.500 zł. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od daty stwierdzenia nieprawidłowości, tj. od dnia 8 lipca 2009 r. do dnia zapłaty Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Wydział Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] pismem dnia 19 czerwca 2008 r.. zwrócił się do Prezydentów Miast oraz Starostów Powiatów o przedłożenie zapotrzebowania na środki finansowe w rozdziale 85220 § 2130, w związku z podziałem środków rezerwy celowej zapisanej w ustawie budżetowej na 2008r w części 83 poz. 33 na dofinansowanie sieci ośrodków interwencji kryzysowej związanej z realizacją zadań wynikających z Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Handlu Ludźmi na lata 2007-2008. oraz o określenie planów utworzenia ośrodków interwencji kryzysowej w roku 2008. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Powiatu [...] złożył zapotrzebowanie na środki finansowe w rozdziale 85220 § 2130 w wysokości 32.500 zł.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] przekazał środki na konto Starostwa Powiatowego. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (zwany dalej Dyrektorem PCPR) pismem z dnia 7 października 2008 r. zwróciła się do Zarządu Powiatu o wyrażenie zgody na utworzenie ośrodka interwencji kryzysowej w budynku pawilonu administracyjno - mieszkalnego przy Domu Pomocy Społecznej w [...]. Poinformowała również o tym, że na utworzenie ośrodka interwencji kryzysowej zostały przyznane przez Wojewodę środki finansowe w wys. 32.500 zł. Na posiedzeniu Zarządu Powiatu [...] dnia [...] października 2008 r. po przedstawieniu w/w pisma PCPR, jednogłośnie wyraził zgodę na umiejscowienie Ośrodka na terenie Domu Pomocy Społecznej (DPS) w [...] i zobowiązał Dyrektora PCPR do podpisania umowy użyczenia lokalu z Dyrektorem DPS oraz wykorzystania dotacji Wojewody do końca roku w związku z realizacją zadania. Zarząd Powiatu uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. utworzył ośrodek interwencji kryzysowej [...], w skład którego wchodził również hostel . W dniu 25 marca 2009 r. inspektorzy Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą wykorzystania dotacji w roku 2008 r. podczas której stwierdzono, iż dotacja Wojewody [...] przyznana decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. powinna być ściśle przeznaczona na dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej związanych m.in. z realizacją zadań wynikających z Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi na lata 2007-2008 - rezerwa celowa cz.83, poz.33 ustawy budżetowej na 2008 r. Pismem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. przekazano protokół z kontroli doraźnej, do którego Dyrektor PCPR w [...] z siedzibą w [...] przesłał zastrzeżenia. Wniesionych zastrzeżeń nie uwzględniono. W dniu [...] stycznia 2010r. pismem nr [...] Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości z tytułu pobrania z budżetu państwa dotacji. Decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu państwa przez Powiat [...]i dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 32.500zł., wraz z odsetkami liczonymi, jak dla zaległości podatkowych, od dnia 8 lipca 2009r. do dnia zapłaty. Organ rozpatrujący sprawę stwierdził, iż przeznaczenie środków przekazanych decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. zostało ściśle określone: na dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej. W związku z powyższym nie mogła być ona wykorzystana na utworzenie ośrodka. I dlatego zdaniem organu I instancji dotację w kwocie 32.500 zł. należało uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Powiat [...]. Odwołujący się wskazał, iż niezwłocznie po otrzymaniu dotacji przystąpił do realizacji zadania, którego finansowanie zostało zawarte w rozdziale 85220 § 2130 budżetu. Podjęto działania polegające na uzgodnieniu umiejscowienia hostelu, zawarciu stosownych umów w tym zakresie, dokonaniu prac remontowo - adaptacyjnych pomieszczeń, zakupu wyposażenia hostelu. Podniesiono, iż wszystkie prace i wydatkowanie na ten cel środków zostały zakończone w dniu 31 grudnia 2008 r. Schronienie - hostel dla tych najbardziej skrzywdzonych przez los, umiejscowiony został w wydzielonych pomieszczeniach budynku mieszkalno - biurowego Domu Pomocy Społecznej w [...]. Odwołujący podkreślił, iż w początkowej fazie rozwiązywania kwestii opieki nad ofiarami przemocy i bezprawia zakładano, że hostel będzie funkcjonował w ramach działającego od 2004 roku przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z siedzibą w [...], Punktu Specjalistycznego Poradnictwa dla Mieszkańców Powiatu [...], w którym to świadczone są usługi przez specjalistów z danej dziedziny: pomoc prawna, pomoc psychologiczna, usługi pedagoga i pracownika socjalnego. Wzięto jednak pod uwagę odrębność zapisów prawnych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.z 2009r. Nr 175 , poz. 1362 z późn.zm.) dla poradnictwa specjalistycznego - art. 46 ustawy i dla interwencji kryzysowej - art. 47 ustawy oraz chcąc przejrzystości i transparentności działalności dokonano rozdzielenia tych dwóch działań dokonując zmian w dokumentach organizacyjnych Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z siedzibą w [...]. Zdaniem odwołującego, przeprowadzenie tych formalnych procedur nawet jeżeli nie zostało dokonane w czasie wymaganym sytuacją faktyczną, stanowi jedynie potwierdzenie czynności podjętych do dnia 31 grudnia 2008 r. Odwołujący wskazał, iż zaskarżona decyzja oparta na twierdzeniu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, jest decyzją wadliwą z uwagi na błąd w interpretacji i zastosowaniu zapisu art. 145 uchylonej już ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych i jako taka winna zostać uchylona. Podniesiono, iż wykorzystanie dotacji celowej z budżetu państwa niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. W zakresie kontroli wydatkowania dotacji badaniu winno podlegać przeznaczenie udzielonej dotacji oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez dotowanego zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. Odwołujący stwierdził, iż przeznaczenie dotacji zostało przez niego zachowane - wykorzystał on dotację na dofinansowanie istniejącego ośrodka interwencji kryzysowej umiejscowionego w ramach Punktu Specjalistycznego Poradnictwa dla Mieszkańców Powiatu [...] przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z siedzibą w [...] w zakresie działalności bieżącej polegającej na wszelkiej pomocy ofiarom przemocy i bezprawia. Pomoc ta, w ramach bieżących działań, polega również na zabezpieczeniu dla zgłaszających się o pomoc ofiar miejsca do ich bezpiecznej i spokojnej, całodobowej egzystencji. Zabezpieczenie to Powiat [...]. reagując na bieżąco i w miarę posiadanych możliwości na zapotrzebowanie starających się o pomoc, zrealizował w postaci hostelu. Czynnością jedynie formalną było uwidocznienie schematu powyższych działań w zakresie interwencji kryzysowej w postaci odpowiedniej zmiany Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z siedzibą w [...]. Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 145 ustawy o finansach publicznych , nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ II instancji zauważył, iż art. 145 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy nie definiuje wprost pojęcia ,,dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Zdaniem ww. organu ocenę prawidłowości bądź nieprawidłowości wykorzystania dotacji można przeprowadzić na podstawie art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, który stwierdza, że "wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadanie, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielania i rozliczania dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach". Organ odwoławczy wskazał, iż na potrzeby niniejszej sprawy należało przyjąć, że dotacja została wykorzystana w sposób prawidłowy wówczas, jeżeli zapłacono za faktycznie zrealizowane zadanie, na które dotacja została udzielona. Podkreślił przy tym, iż w przedmiotowym przypadku brak jest przepisów regulujących w sposób odrębny zasady udzielania i rozliczania dotacji Organ odwoławczy badając sprawę stwierdził, iż środki dotacji celowej przekazanej przez Wojewodę [...], na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2008r., zostały przeznaczone na utworzenie nowej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w postaci ośrodka interwencji kryzysowej. Organ odwoławczy wskazał, iż niezależnie od wskazania faktycznego umiejscowienia ośrodka interwencji kryzysowej - innego w piśmie z dnia 7 października 2008 r. Dyrektor PCPR, a innego w uchwale z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zarządu Powiatu, należy zauważyć, że mowa jest w nich o powołaniu do życia nowego ośrodka, na który zostały wydatkowane środki przedmiotowej dotacji celowej - środki te zostały wykorzystane na remont i wyposażenie ośrodka. Przekazana natomiast dotacja celowa - na podstawie decyzji z dnia 8 sierpnia 2008r. Wojewody [...] oraz zgodnie ze wskazaną w piśmie z dnia 11 sierpnia 2008r., klasyfikacją budżetową - miała na celu "dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat [...]i wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego art. 145 uchylonej ustawy z dnia 30 czerwca 205 roku o finansach publicznych. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), - wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ, którą ją wydał lub przez Sąd; - zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu II instancji, iż środki z dotacji przeznaczone zostały na inny cel niż wskazany w decyzji, bowiem decyzja przewidywała przeznaczenie środków na "dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej", nie zaś na nowo powołany do życia ośrodek. Na poparcie swojej tezy Skarżący wskazał na uchwałę Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 roku, która jego zdaniem była jedynie formalnym potwierdzeniem już istniejącego i funkcjonującego ośrodka pomocy kryzysowej. Czynności podjęte w celu wydatkowania przyznanej dotacji zmierzały do praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem, tj. działaniem ośrodka interwencji kryzysowej. Skarżący podniósł, iż w doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" i oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025) (por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008). Wobec tego w niniejszej sprawie zdaniem Skarżącego należało ustalić przeznaczenie udzielonej dotacji oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009 roku o sygn. akt II GSK 777/08 - opubl. LEX nr 522379). Skarżący podkreślił, iż dotacja przeznaczona była na dofinansowanie działalności bieżącej ośrodków interwencji kryzysowej. Faktyczne wydatki zostały pokryte na wyremontowanie i wyposażenie wydzielonych na hotel pomieszczeń budynku mieszkalno-biurowego Domu Pomocy Społecznej w [...]. Świadczą o tym poddane kontroli organu nadzoru tj. Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] dane zwarte na fakturach i rachunkach zgromadzonych w aktach sprawy. Przedmiotowe wydatki zostały więc pokryte na funkcjonowanie hotelu i jego działalność, który do dnia dzisiejszego funkcjonuje i pełni swoją doniosłą społecznie rolę. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż Ośrodek na który została przeznaczona dotacja nie funkcjonował w 2008 r. Na dowód swojego twierdzenia powołał się na pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie: nr [...] z dnia 20 marca 2009 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. do Wydziału Polityki Społecznej KPUW z których wynika, że w 2008 r. prowadzono prace nad utworzeniem ośrodka interwencji kryzysowej w [...] dla ofiar przemocy w rodzinie, a dokumenty niezbędne do funkcjonowania OIK- hostelu zostaną zatwierdzone za pośrednictwem Zarządu Powiatu w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m .inn. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a."", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Na początku Sąd wskazuje, ze zgodnie z przepisem art.113 ust. 1 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Tak więc w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005r (Dz.U. z dnia 20 grudnia 2005r.(Dz.U z 2005r Nr 249 poz. 2104). Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005r. wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wprowadzając taki zapis ustawodawca chciał wykluczyć zaistnienie interpretacji zgodnie z którą przekazanie dotacji podmiotowi oznacza, że ten wydatek został poniesiony z budżetu (przekazanie środków na rachunek byłoby równoznaczne z wydatkowaniem dotacji) bez względu na cel, na jaki dotacja zostanie wykorzystana. Dotacja celowa – przekazana na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008r oraz zgodnie ze wskazaną w piśmie z dnia 11 sierpnia 2008r, klasyfikacją budżetową – miała na celu ,,dofinansowanie działalności bieżącej funkcjonujących ośrodków interwencji kryzysowej związanych m.in. z realizacją zadań wynikających z Krajowego Programu Zwalczania i Zapobiegania Handlowi Ludźmi na lata 2007-2008 – rezerwa celowa cz. 83, poz.33 ustawy budżetowej na 2008r.". Środki z tej dotacji zostały przeznaczone na utworzenie nowej jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w postaci ośrodka interwencji kryzysowej. Co więcej – dotacja została przyznana na rok 2008, natomiast formalne utworzenie ośrodka interwencji kryzysowej nastąpiło uchwałą Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Zarząd Powiatu wyraził zgodę na umiejscowienie Ośrodka na terenie DPS w [...]. Faktury rozliczające przyznaną kwotę dotacji dotyczą wydatków na wyposażenie i remont pomieszczeń określanych jako ,,Ośrodek Interwencji Kryzysowej - Hostel’’ umieszczonych w DPS w [...]. Uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...]6 kwietnia 2009r. wskazuje siedzibę Ośrodka w [...] przy ul. [...]. Ponadto Powiat [...]i w dniu 20 czerwca 2008r.zgłosił zapotrzebowanie na środki finansowe w 2008r. w rozdziale 85220 § 2130, mimo, ze ośrodek interwencji kryzysowej w tym czasie nie funkcjonował. Otrzymane w 2008r. środki na bieżące funkcjonowanie nieistniejącego w tym czasie ośrodka interwencji kryzysowej zostały przeznaczone na remont i wyposażenie ośrodka, który został utworzony uchwała dopiero w roku następnym. Z powyższego wynika, że zasadnie – przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy- organy administracji przyjęły iż przyznana dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 145 ust 1 pkt 1 który stanowi że dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i na zasadzie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.