VII SA/Wa 812/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej kpa. po rozpatrzeniu odwołania M.M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja z dnia [...] znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja nie zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości, ani też bez podstawy prawnej, jak również nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku toczyło się od 1993 roku przedstawiając cały przebieg postępowania aż do wydania decyzji z dnia [...]. Organ wyjaśnił, że inwestycja w postaci rozbudowy ww. budynku mieszkalnego zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej J. P. projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. Organ zaznaczył, że inwestor wykonał obowiązki nałożone na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...] wydaną w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż wprawdzie brak w aktach przedmiotowej sprawy protokołu organu stwierdzającego zgodność wykonania obiektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także o uporządkowaniu terenu budowy jednak brak przeprowadzenia oględzin obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jakkolwiek stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, to nie jest to naruszenie o charakterze rażącym, zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ dodał, iż wprawdzie w aktach sprawy brak jest również oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego jednak wydanie decyzji administracyjnej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, nie stanowi również rażącego naruszenia prawa, a może być jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 6 Kpa. Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nie była oparta na ostatecznej decyzji nakazowej, wydanej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że w dniu wydania powyższej decyzji w obrocie prawnym pozostawała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Zaznaczył, że decyzja ta została uchylona dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 178/06. Organ dodał, że fakt uchylenia przez Sąd decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] może być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego badaną w trybie nadzorczym decyzją organu powiatowego z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Organ wskazał, że także wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przed upływem terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.M. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] udzielającej J. P. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego do budynku przy ul. [...] w S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, iż wydana została bez wnikliwego zbadania, bez obiektywnej oceny, bez ustosunkowania się do wielu podnoszonych przez nią zarzutów, bez analizy podnoszonego przez nią rażącego naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca podniosła, iż organ błędnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zamiast obowiązku wykonania konkretnych prac czy określonych czynności. Zdaniem skarżącej organ nie może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ograniczać się do obowiązku przedstawienia orzeczenia technicznego, gdyż stanowi to rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodała, iż art. 50 i następne Prawa budowlanego mogą znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w konkretnym przypadku nie znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, którego treść w dacie orzekania przez oba organy (PINB i WINB) obligowała je do nakazania rozbiórki budynku lub jego części. Postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie zarzuciła naruszenie przepisów, tj. art. 6,7,8,9,10 §1, 132 kpa., co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca dodała, iż organ działając z naruszeniem prawa na podstawie art. 132 kpa. uwzględnił w całości zażalenie J. P. na postanowienie własne z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...], którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] udzielającej J. P. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego do budynku przy ul. [...] w S. Wskazać należy, że ww. decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy mieć na względzie, że artykuł ten jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., ponieważ wprost stwierdza, iż stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku organ wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka okoliczność. Jak trafnie zaznaczył organ ww. inwestycja w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowana została na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak : [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę tegoż budynku. Wskutek wszczętego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego wraz z określeniem koniecznych zmian i przeróbek. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki jak również przedłożył dokumenty wymagane na podstawie art. 57 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do jego treści do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć : 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; 7) kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 7. 2. W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Wobec wykonania nałożonych na inwestora obowiązków i przedłożenia wymaganych na podstawie art. 57 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego dokumentów prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] udzielająca pozwolenia na użytkowanie w sposób rażący narusza prawo. Zdaniem Sądu, słusznie organy stwierdziły, że kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie można zarzucić także, że została wydana bez podstawy prawnej. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił bowiem przepis art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze- skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, publ. OSN 1994, z. 3, poz. 36; oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, publ. ONSA 1995, z. 2, poz. 91; z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex Nr 165717). Wprawdzie jak trafnie zauważył organ odwoławczy nie przeprowadzona została obowiązkowa kontrola o której mowa w art. 59 a Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak nie jest to naruszenie prawa o charakterze rażącym zwłaszcza gdy okoliczności wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wynikają wprost z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego architekta E.B. z [...] wynika, iż prace budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, a roboty wynikające z orzeczenia technicznego przedłożonego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] zostały wykonane. Stwierdzono, że przedmiotowy obiekt nie narusza warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została wydana na podstawie planu szczegółowego zagospodarowania i rewaloryzacji miasta S. Wskazano, że przedmiotowy plan nie ustalał dla tejże nieruchomości linii, ani też dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Jak trafnie zauważył organ także brak oświadczenia inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust.1 Prawa budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a może być jedynie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Odnoszą się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku oparcia decyzji PINB w S. z dnia [...] na ostatecznej decyzji nakazowej wydanej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, wskazać należy, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. W dniu 6 listopada 2003 r. w obrocie prawnym pozostawała bowiem decyzja [...] WINB z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Decyzja ta została uchylona dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 178/06. W kwestii zarzutu skarżącej dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed upływem terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] uwzględniającego w całości zażalenie J. P. na postanowienie własne z dnia [...] zawieszające postępowania administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego wskazać należy, iż wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie gdy uzna to za uzasadnione. Z tego względu, prawidłowo organ uznał, że wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przed upływem terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie PINB w S. z dnia [...] nie stanowi także rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, nie zachodzą również pozostałe przesłanki o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Decyzja ta nie dotyczy bowiem sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną (brak takiej decyzji), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną (została skierowana do inwestora), była wykonalna w dniu jej wydania, nie wywołała czynu zagrożonego karą (brak orzeczenia sądowego, które potwierdzałoby taką okoliczność) oraz nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa. Zdaniem Sadu, organy nadzoru budowlanego wykazały, że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] wydana została zgodnie z obowiązującym prawem, a co za tym idzie, brak jest przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Prawidłowo także przeprowadziły postępowanie nieważnościowe zawiadamiając strony o mającym nastąpić ponownym rozpatrzeniu wniosku M.M. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Strony zostały poinformowane o możliwości składania wniosków i wyjaśnień w sprawie w terminie 7 dni, od daty doręczenia zawiadomienia. A zatem wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają art. 6,7,8,9,10 § 1 jak również 132 kpa. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.