II OSK 644/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1205/10 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o świadczeniu pieniężnym. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. ostatecznie odmówiono wnioskodawczyni prawa do świadczenia pieniężnego. W dniu 7 czerwca 2010 r. wpłynęło pismo strony, zakwalifikowane przez organ jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona w okresie okupacji wykonywała pracę przymusową w pobliżu stałego miejsca zamieszkania. W ocenie organu, praca ta nie przybrała zatem szczególnie dotkliwej formy, o której mówi Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07, tzn. nie była połączona z wysiedleniem i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.C. podniosła, że została wysiedlona jako niemowlę w 1941 r., wychowywała się w bardzo trudnych warunkach bez ojca, który zginął w czasie wojny na terenie Związku Radzieckiego. W maju 1942 r. została wywieziona wraz z matką do obozu przesiedleńczego w Łodzi, a następnie w Lubelskie. We wrześniu 1942 r. udało im się powrócić do Zieleniewa, gdzie matka, później zaś i ona sama pracowała u Niemca Bayera. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ doszedł do przekonania, że brak było przesłanek do zastosowania art. 154 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wnioskodawczyni została zmuszona wraz z członkami rodziny do opuszczenia gospodarstwa rolnego, znajdującego się w miejscowości Drzykozy. Zamieszkali w dwuizbowej chacie w pobliskiej miejscowości Zieleniew, w której mieszkała wychowanka matki A.K.. Matka strony pracowała w gospodarstwie Niemca Roberta Bajera (Bayera). Okoliczności te wskazują, że w przypadku strony nie został spełniony, zawarty w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, warunek deportacji do pracy przymusowej na teren III Rzeszy. Wprawdzie strona zmuszona została do opuszczenia miejsca zamieszkania, jednak wysiedlenie to nie miało na celu zmuszenia do wykonywania pracy przymusowej na rzecz okupanta. Dopiero po osiedleniu się w miejscowości Zieleniew (w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania) matka wnioskodawczyni została skierowana do pracy na rzecz III Rzeszy. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał za prawidłowe potraktowanie złożonego przez skarżącą wniosku jako żądania zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zastosowania cytowanego przepisu. Podkreślono jednocześnie, że nie można uzasadnić zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. interesem społecznym lub słusznym interesem strony, jeżeli taka zmiana byłaby sprzeczna z prawem. Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt 49/07 uznano art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Jednocześnie jednak Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca trafnie uznał, że wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, Trybunał wymienił m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR). Okoliczności te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nabierały szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ogólnie słuszny cel zaskarżonej ustawy (symboliczne zadośćuczynienie dla osób wywiezionych do pracy przymusowej) został wypaczony przez niepełne określenie kategorii osób uprawnionych do świadczenia deportacyjnego przewidzianego w art. 2 pkt 2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że beneficjentami świadczeń mogą być wyłącznie osoby wywiezione z terytorium państwa polskiego (i to definiowanego na dwa różne sposoby - w granicach przedwojennych lub powojennych) na terytorium ZSRR, III Rzeszy lub terenów przez nie okupowanych. W taki sposób do rangi warunku uzyskania świadczenia (cechy relewantnej jego adresatów) podniesione zostało przekroczenie granicy państwa polskiego (nie zawsze zresztą istniejącej w sensie prawnym i faktycznym oraz zmieniającej swój przebieg w trakcie działań wojennych). Spowodowało to wykluczenie możliwości przyznania świadczeń deportacyjnych osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, tak sformułowane, bardzo rygorystyczne przesłanki dostępu do świadczeń deportacyjnych w istotny sposób naruszają zasadę równości. W ocenie Sądu I instancji, z uwagi na to, że okoliczność wykonywania pracy przez skarżącą, jej przymusowy charakter oraz czas trwania przekraczający sześć miesięcy pozostawał poza sporem, to ustalenie czy skarżąca została deportowana (wywieziona) stało się kluczowe w niniejszej sprawie. Świadczenie mogą otrzymywać bowiem tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. W ocenie Sądu, I instancji interpretacja nadana przepisowi art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie przemawia za zmianą decyzji ostatecznej z dnia 3 czerwca 2010 r., o co ubiega się skarżąca. Nie spełniła ona bowiem wszystkich przesłanek koniecznych do uzyskania świadczenia, gdyż co prawda wykonywała pracę przymusową przez okres co najmniej 6 miesięcy, jednakże nie została poddana w tym celu deportacji. Deportować oznacza "wywozić, zsyłać na przymusowy pobyt stały lub czasowy do odległych, odizolowanych miejscowości" (Słownik PWN). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wraz z matką wywiezione zostały z miejscowości Drzykozy na Lubelszczyznę, jednakże po około 3 miesiącach "uciekły" i wróciły do miejscowości Zieleniew, sąsiadującej z rodzinną wsią skarżącej oraz zamieszkały u wychowanki rodziców. Dopiero w Zieleniewie matka skarżącej a później i ona sama, skierowane zostały do pracy przymusowej, a więc nie można uznać, że nastąpiło odizolowanie od środowiska, rozumianego szerzej niż tylko najbliższa rodzina. Skarżąca mieszkała u bliskiej, znanej sobie osoby, nie nastąpiło też całkowite zerwanie więzi rodzinnych, skoro wraz z nią zamieszkiwała matka oraz rodzeństwo. Ponadto skarżącej nie dotknęły inne utrudnienia charakterystyczne dla deportacji: zmiana w warunkach klimatycznych czy społecznych, bariera językowa. W ocenie Sądu I instancji, zdarzenia te nie spełniają przesłanek represji szczególnie dotkliwej, która warunkuje otrzymanie świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym poprzez niezasadne uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada wyżej wymienionej normie prawnej, a co za tym idzie, że nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 154 k.p.a. W ocenie skarżącej, naruszenie prawa procesowego polegało na naruszeniu zasad swobodnej oceny dowodów i niezasadne przyjęcie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie spełnia kryteriów uprawniających do otrzymania świadczenia w oparciu o cytowane przepisy ustawy o świadczeniu pieniężnym, co oznacza, że brak jest słusznego interesu strony i interesu społecznego dla zmiany ostatecznej decyzji organu z dnia 7 września 2010 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r., wydane zostały w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że postępowanie organu administracji (oraz ocena Sądu I instancji zgodności tego postępowania z prawem), zmierzało do ustalenia, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiały za uchyleniem bądź zmianą decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną doszedł do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo dokonał kontroli zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów wskazanych jako podstawy skargi kasacyjnej. Przede wszystkim prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że ustalenie czy skarżąca została deportowana (wywieziona) stanowiło kluczowe zagadnienie w niniejszej sprawie. Świadczenie określone w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym, mogą otrzymywać bowiem tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu administracji, zgodnie z którym w przypadku strony nie został spełniony, wynikający z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, warunek deportacji do pracy przymusowej na teren III Rzeszy. Nie ulega wątpliwości, że strona zmuszona została do opuszczenia miejsca zamieszkania, jednak wysiedlenie to nie miało na celu zmuszenia do wykonywania pracy przymusowej na rzecz okupanta. Dopiero po osiedleniu się w miejscowości Zieleniew (w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania) matka wnioskodawczyni została skierowana do pracy na rzecz III Rzeszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że ustalenia organu administracji w tym zakresie, dokonane zostały zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto należy zaznaczyć, że stan faktyczny sprawy był bezsporny, a organy dokonywały jego oceny jedynie w kontekście subsumcji do normy wynikającej z art. 2 pkt. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, z uwzględnieniem wykładni tego przepisu ustalonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Ocena ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego była prawidłowa, co oznacza, że nieuzasadnionym był zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Brak było bowiem podstaw do uznania, że praca przymusowa świadczona przez matkę skarżącej, a później również przez skarżącą, była wykonywana w warunkach deportacji, natomiast wcześniejsze wysiedlenie rodziny skarżącej nie miało na celu wykonywania pracy przymusowej na rzecz okupanta. To z kolei oznacza, że Sąd I instancji zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oddalił skargę skarżącej, wywodząc, że prawidłowo organ administracji odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 3 czerwca 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 13 kwietnia 2005 r. Brak jest bowiem możliwości zastosowania przepisu art. 154 § 1 k.p.a. i zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w oparciu o interes społeczny bądź słuszny interes strony, jeśli ta zmiana sprzeczna byłby z obowiązującymi przepisami prawa. Stąd też na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu). Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6 5