II GSK 1131/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C. P.-W." Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1969/10 w sprawie ze skargi "C. P.-W." Spółki z o.o. we W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynach 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010 r.; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz "C. P.-W." Spółki z o.o. we W. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1969/10, oddalił skargę "C. P.-W." sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynach. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. "C. P.-W." sp. z o.o. wystąpiła do Ministra Finansów o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna gry w Sz. przy P. R. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Minister Finansów na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) dalej w skrócie "o.p." umorzył postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem, wskazując, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) dalej w skrócie "u.g.h.". Tym samym utraciła moc ustawa z dnia 29 listopada 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) dalej w skrócie "u.g.z.w.". Powołując art. 118 u.g.h. Minister Finansów stwierdził, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej, natomiast w myśl art. 49 ust. 1 u.g.h. koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela się na okres 6 lat. Ustawa ta nie przewiduje instytucji przedłużenia koncesji na prowadzenie kasyna gry. Postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone do dnia 31 grudnia 2009 r. i dlatego, po wejściu w życie przepisów u.g.h. należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości przedłużenia zezwolenia na prowadzenie kasyna gry. W odwołaniu spółka argumentowała, że u.g.z.w. nie przewidywała terminu do wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna gry, więc do postępowania w tym przedmiocie powinien mieć zastosowanie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej w skrócie "k.p.a.", nakładający na organy administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W ocenie spółki Minister Finansów miał świadomość, że od dnia 1 stycznia 2010 r. będzie obowiązywała u.g.h., która zniesie instytucję przedłużenia zezwolenia na prowadzenie kasyna gry i naruszając zasadę zaufania do organów podatkowych oraz zasadę szybkości postępowania, nie załatwił wniosku w terminie, celowo przedłużając jego załatwienie aż do czasu wejścia w życie norm niekorzystnych dla spółki, przez co także naruszył konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Minister Finansów po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję I instancji, uznając, że postępowanie w sprawie z wniosku spółki o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna gry zostało umorzone prawidłowo, ponieważ przepisy obowiązującej u.g.h. nie przewidują możliwości przedłużenia zezwolenia na prowadzenie kasyna gry, przy czym nie ma znaczenia, że obecnie na ten rodzaj działalności gospodarczej udziela się koncesji a nie zezwolenia, bowiem spółka żądała zastosowania nieistniejącej instytucji prawnej. W ocenie Ministra Finansów rozpatrzenie wniosku spółki na podstawie obowiązującej u.g.h. i o.p. stanowiłoby rażące naruszenie przepisów tych ustaw, z uwagi na brak właściwego trybu dla podjęcia takiego postępowania. Minister Finansów wyjaśnił też, że zgodnie z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 3 i 4 u.g.z.w. termin rozpatrzenia wniosku spółki wynosił 6 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Całe postępowanie trwało 3 miesiące, zaś okres pomiędzy złożeniem wniosku a wejściem w życie u.g.h. wyniósł 1 miesiąc i 5 dni, zatem nie doszło do naruszenia art. 35 k.p.a. Zdaniem Ministra Finansów możliwość uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry na okres 6 lat bez możliwości przedłużenia postawiła podmioty prowadzące kasyno w równej sytuacji, ponieważ mogą one wykorzystać udzielone koncesje przez taki sam okres. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Argumentowała, że wniosek o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna gry w Sz. powinien być rozpatrzony zgodnie z u.g.z.w. Minister Finansów przewlekając jego rozpatrzenie miał świadomość, że w zmienionym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., spółka utraci możliwość prowadzenia kasyna gry w Sz., gdyż zgodnie z nowymi unormowaniami na obszarze województwa zachodniopomorskiego mogą funkcjonować jedynie 2 kasyna gry, a nie jak dotychczas 3. Spółka nie będzie mogła wystąpić o koncesję zgodnie z nowymi przepisami, ponieważ to jej, jako pierwszej w województwie upływał termin ważności zezwolenia jeszcze pod rządami poprzednich przepisów i aby nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa, Minister Finansów powinien rozpatrzeć wniosek właśnie w trybie tych przepisów. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącej spółki o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna gry w Sz. wpłynął do Ministra Finansów w dniu [...] listopada 2009 r., a zatem pod rządami u.g.z.w., natomiast obydwie decyzje zostały wydane w tej sprawie w czasie obowiązywania u.g.h., która zgodnie z art. 145 weszła w życie od dnia 1 stycznia 2010 r. (z wyjątkiem: art. 95, w zakresie art. 21 ust. 1 pkt 6, art. 102, art. 106 pkt 1 i pkt 4 lit. a, art. 111 oraz art. 116 pkt 4, które wchodzą w życie po pływie 6 lat od pierwszego miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia). W ocenie Sądu pierwszej instancji kluczowe znaczenie w sprawie ma art. 118 u.g.h., zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca zdecydował się zatem na przyjęcie w zakresie reguł postępowania zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Należy przy tym przyjąć, że pod pojęciem "postępowań wszczętych i niezakończonych" trzeba rozumieć nie tylko postępowania w sprawie udzielenia nowego zezwolenia ale także przedłużenia zezwolenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (art. 36 u.g.z.w.). Minister Finansów prawidłowo zastosował przepisy u.g.h. Przepis art. 118 tej ustawy przesądza jednoznacznie, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. dniem 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie kasyna gry nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie u.g.h., Minister Finansów właściwie podejmował rozstrzygnięcia na gruncie nowej ustawy, gdyż przepisy przejściowe i dostosowujące nakazywały takie działanie wobec wszczętego i niezakończonego postępowania. Stosownie do art. 49 ust. 1 u.g.h. koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela się na okres 6 lat. Powołana ustawa nie przewiduje instytucji przedłużenia koncesji na prowadzenie kasyna gry. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, jednoznaczny w treści i niewywołujący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Minister Finansów w tej sprawie prawidłowo zastosował się do objętego nim uregulowania. W sytuacji, gdy przepisy intertemporalne (i dostosowujące), a do takich należą art. 118 i 49 ust. 1 u.g.h., przesądzają o zastosowaniu nowej ustawy oraz o sposobie działania organu, organ ma obowiązek zastosować się do dyspozycji tych przepisów, materializując tym samym zasadę praworządności, która nakazuje mu podejmować działania wyłącznie na podstawie i w granicach przepisów obowiązującego prawa. Jedynie w przypadku braku przepisów przejściowych i dostosowujących organ zmuszony byłby rozważyć jaką ustawę zastosować w tej sprawie oraz jak załatwić sprawy niezakończone przed wejściem w życie u.g.h. Jednak ustawa ta zawierając przepisy przejściowe przesądziła o kwestiach intertemporalnych w sposób dla organu wiążący. Minister Finansów zasadnie zastosował też przepisy o.p., mając na uwadze art. 8 u.g.h., stanowiący, że do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o.p., chyba że ustawa stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji uznał, że nawet potencjalne przyjęcie, że sprawa była rozpatrywana przez Ministra Finansów z uchybieniem ustawowych terminów załatwiania spraw określonych w o.p. i uchylenie z tego powodu decyzji jako wadliwej, nie doprowadziłoby do zaistnienia sytuacji pożądanej przez spółkę, czyli do rozpatrzenia wniosku w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jego złożenia, ponieważ stoi temu na przeszkodzie reguła intertemporalna wyrażona w art. 118 u.g.h., nakazująca do postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosowanie ustawy nowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że u.g.z.w. przewidywała w art. 34 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 3 i ust. 4, iż rozpatrzenie wniosków o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie m.in. gier urządzanych w kasynie gry, następuje w terminie 6 miesięcy, który to termin należało stosować także do wniosków o przedłużenie zezwoleń, bowiem przepisy u.g.z.w. nie dawały żadnej podstawy do odmiennego traktowania wniosków o pierwotne zezwolenie i o przedłużenie zezwolenia z uwagi na ich treść, okres udzielania, warunki, jakie musiał spełnić podmiot ubiegający. Do wniosku o przedłużenie zezwolenia miały bezpośrednie zastosowanie przepisy dotyczące udzielania zezwoleń, a stosownie do art. 34 ust. 1 u.g.z.w., rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od dnia jego złożenia. Ponadto wprawdzie art. 36 ust. 3 umożliwiał podmiotowi, któremu wygasa zezwolenie wystąpienie z wnioskiem o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat, jednakże nawet w takim wypadku organ orzekał o wydaniu zezwolenia, tak jakby było udzielane po raz pierwszy. Również obecnie obowiązująca u.g.h. w art. 40 przewiduje termin 6 miesięcy na rozpatrzenie wniosku o udzielenie koncesji albo zezwolenia. Skoro wniosek skarżącej spółki dotyczący zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie, stanowiący przedmiot procedowania Ministra Finansów w niniejszej sprawie, wpłynął w dniu [...] listopada 2009 r., to Minister umarzając to postępowanie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nie przekroczył terminu. W dniu wydania decyzji obowiązywała u.g.h., zgodnie z którą (art. 49) nie ma możliwości przedłużenia koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry. Fakt, że obecnie obowiązująca ustawa odnosi się do koncesji na kasyno gry a nie do zezwolenia nie ma znaczenia. Chodzi tu bowiem o dopuszczalność zastosowania instytucji przedłużenia działalności prowadzonej w zakresie gier urządzanych w kasynie, której obowiązująca ustawa nie przewiduje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Finansów na naruszył w tej sprawie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), gdyż skarżąca spółka nie może w oparciu o tę zasadę skutecznie żądać, żeby przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie różnicowały sytuacji prawnej podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił na koniec, że nie istnieją prawne przeszkody aby skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o koncesję na prowadzenie kasyna gry w oparciu o obowiązujące obecnie przepisy u.g.h. II Skargę kasacyjną złożyła "C. P.-W." sp. z o.o. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2013 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: • przepisu art. 36 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 u.g.z.w. poprzez przyjęcie, iż decyzję o przedłużeniu zezwolenia na prowadzenie kasyna organ winien rozpatrywać w 6-miesięcznym terminie, przewidzianym dla wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie m.in. gier urządzanych w kasynie; • przepisu art. 139 § 1 o.p. poprzez przyjęcie, iż załatwienie sprawy nastąpiło przez organ w terminie i bez zbędnej zwłoki; • przepisu art. 121 § 1 o.p. poprzez uznanie, iż zachowanie organu nie naruszyło zasady zaufania do organów podatkowych; • przepisu art. 125 § 1 o.p. poprzez przyjęcie, iż organ podatkowy działał w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał, że wniosek spółki o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna gry powinien być rozpatrzony w trybie przepisów u.g.h. i o.p., co w konsekwencji musiało skutkować umorzeniem postępowania, podczas gdy prawidłowo powinien on być rozpatrzony na podstawie przepisów u.g.z.w., obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Uchylenie się przez Ministra Finansów od rozpatrzenia wniosku przed dniem wejścia w życie u.g.h. i jednoczesne przewlekanie postępowania w tej sprawie do czasu wejścia w życie u.g.h. stanowiło naruszenie przez Ministra zasad postępowania, określonych w art. 139 § 1 o.p., art. 121 § 1, art. 125 § 1 o.p. oraz w art. 35 k.p.a. Wskutek niewydania przez Ministra Finansów decyzji w terminie, zezwolenie na prowadzenie kasyna gry w Sz. wygasło w dniu [...] czerwca 2010 r., a kasyno gry zostało zlikwidowane. Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zwrot normatywny "przedłużenie zezwolenia" użyty w art. 36 ust. 3 i 4 u.g.z.w. stanowi skrót myślowy legislatora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. "C. P.-W. sp. z o.o." w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) pytań prejudycjalnych w następującym brzmieniu: 1. "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm., "dyrektywa 98/34") powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, jak art. 14 § 1 oraz 15 § 1 zd. drugie ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., "ustawa o grach hazardowych"), który wyłącza możliwość urządzania gier na automatach w salonach gry (zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych) (art. 14 § 1) oraz ogranicza maksymalną ilość kasyn gry w województwie proporcjonalnie do ilości mieszkańców (art. 15 § 1 zd. drugie)?"; 2. "Jakie przepisy powinny być zastosowane przez sąd krajowy przy rozstrzyganiu sprawy, jeżeli w ustawie o grach hazardowych, wprowadzonej w sposób sprzeczny z prawem unijnym brak jest bezpośrednio przepisu, którego niezastosowanie prowadziłoby do usunięcia tego naruszenia, lub niezastosowanie przez sąd krajowy danego przepisu jest niewystarczające dla ochrony praw jednostki wynikających z prawa unijnego? Czy powinny to być przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm., "ustawa o grach i zakładach wzajemnych"), czy też przepisy ustawy o grach hazardowych z wyłączeniem "przepisów technicznych" nienotyfikowanych Komisji Europejskiej – interpretowane zgodnie zasadą prounijnej wykładni?". W powołanym piśmie wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach o sygn. akt C 213, C 214 i C 217 wypowiedział się w kwestii wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w powiązaniu z przepisami u.g.h., a treść tego wyroku może mieć wpływ na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie niniejszej, zaś kwestie dotychczas niewyjaśnione powinny być przedmiotem wskazanych pytań prejudycjalnych. Minister Finansów w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosku. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna uzupełniona wywodami zawartymi w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. znajduje usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE w trybie art. 267 TFUE jest nieuzasadniony, zatem nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 267 Traktatu, TSUE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów oraz ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Jeżeli sąd rozstrzygający sprawę uzna, że odpowiedź na pytanie związane z powyższą problematyką jest niezbędna do wydania wyroku, może zwrócić się do TSUE o rozpatrzenie pytania. Gdy omawiana sytuacja wystąpi przed sądem krajowym ostatniej instancji ma on obowiązek zwrócić się ze stosownym pytaniem do TSUE. Omawiane uregulowanie rozumiane jest w orzecznictwie krajowym oraz przez TSUE (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt I GNP 1/11, z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt I GSK 978/11 i z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 225/12) jako stworzenie możliwości do współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, natomiast w każdym przypadku to sąd krajowy ocenia, czy zadanie pytania prejudycjalnego jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie jest zatem tak, że wskazanie wątpliwości przez stronę obliguje sąd ostatniej instancji do zadania pytania prejudycjalnego, bowiem ostateczna ocena, czy rozstrzygnięcie o pytaniu prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku należy do sądu krajowego. Wyklucza to wiążący skutek wniosku stron o zadanie pytania prejudycjalnego. To sąd krajowy, prowadzący postępowanie, samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego. Nawet więc sąd ostatniej instancji nie musi zwracać się do TSUE, jeżeli w jego ocenie orzeczenie prejudycjalne nie miałoby znaczenia dla sprawy. Ponadto zgodnie z doktryną acte éclairé sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, nie jest zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem do TS, jeżeli kwestia będąca przedmiotem wątpliwości została już wyjaśniona we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (por. wyrok TS w sprawie Costa v. E.N.E.L. z dnia 15 lipca 1964 r., sygn. akt 6/64; wyrok z dnia 6 października 1982 r. w sprawie CILFIT, sygn. akt 283/81). Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do wydania rozstrzygnięcia nie jest niezbędne zadawanie pytań prejudycjalnych sformułowanych przez wnoszącą skargę kasacyjną. Przede wszystkim interpretacja przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE była już przedmiotem trzech pytań prejudycjalnych do TSUE w powiązaniu z u.g.h. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zadał Trybunałowi następujące pytania o charakterze prejudycjalnym: 1. w sprawie C 213/11: "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry?"; 2. w sprawie C 214/11: "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?"; 3. w sprawie C 217/11: "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?". Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 Trybunał przedstawił wykładnię art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE w kontekście przepisów u.g.h. Jednocześnie Trybunał w pkt 25 uzasadnienia powołanego wyroku wprost wskazał, że przepis taki jak art. 14 ust. 1 u.g.h. należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE. Zaś w pkt 32 uzasadnienia, powołując się na swój wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r. (sygn. akt C 267/03) w sprawie Lindberg, Trybunał wyjaśnił, że przepisy krajowe mają charakter techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, jeżeli pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. Mając na uwadze wskazane wyżej stanowisko TSUE, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi żadnej potrzeby zadawania kolejnych pytań prejudycjalnych, ponieważ wątpliwości niezbędne do wydania rozstrzygnięcia sądowego w sprawie niniejszej zostały już wyjaśnione. Wniosek o zadanie pytań prejudycjalnych nie został więc uwzględniony. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został dnia 14 grudnia 2010 r. tj. przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 (wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.). Z oczywistych więc względów wyrok TSUE zawierający wykładnię art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i obligujący do uwzględnienia tej wykładni przy ocenie skarg związanych z, najszerzej rzecz ujmując, ograniczeniem możliwości urządzania gier na automatach o niskich wygranych, nie mógł być brany pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu skarżonego orzeczenia, ani też przez wnoszącą skargę kasacyjną, gdyż także w dacie wniesienia skargi kasacyjnej (dnia [...] marca 2011 r.) omawiany wyrok TSUE jeszcze nie był wydany. Tymczasem wykładnia art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE zawarta w omawianym wyroku TSUE ma wpływ na ocenę sprawy niniejszej, która dotyczy umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie kasyna, ale pośrednio także na zakres użytkowania automatów w kasynach. Wykładnia ta nie może być pominięta przez Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od treści zarzutów kasacyjnych, bowiem z uwagi na właściwą realizację prawa do sądu konieczne jest, w przypadku uzyskania wykładni normy prawa unijnego w toku postępowania, ale już po wniesieniu skargi kasacyjnej, uwzględnienie tej wykładni przy wyrokowaniu w II instancji niezależnie od granic skargi kasacyjnej. Ponieważ, jak wskazano wyżej zgodnie z art. 267 TFUE do wykładni aktów przyjętych przez instytucje Unii właściwy jest TSUE, to przedstawiona przez Trybunał wykładnia jest wiążąca i powinna być uwzględniana przez organy orzekające także wtedy, kiedy strona nie mogła powołać się na nią przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Pogląd odmienny prowadziłby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, że Sąd drugiej instancji musiałby tę wykładnię pominąć, a strona nie mogłaby się na nią skutecznie powołać mimo, że sprawa jest jeszcze w toku. Zakładając, że celem nadrzędnym jest realizacja konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 Konstytucji RP), uznać należy za niezbędne uwzględnienie przy wyrokowaniu wykładni prawa unijnego niezależnie od granic skargi kasacyjnej, jeżeli wykładnia ta została wydana już po wniesieniu tej skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji kiedy po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji nie będąc związany art. 183 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wyjaśnił, że obrona i dochodzenie praw jednostki w postępowaniu sądowym jest wartością konstytucyjną z art. 45 ust. 1 Konstytucji i ma swe źródło w klauzuli demokratycznego państwa prawa z art. 2 Konstytucji oraz w zasadzie ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym przeświadczenia obywatela, że racjonalny ustawodawca ustanowi takie rozwiązania proceduralne, które zapewnią jednostce efektywną ochronę sądową w relacji z organami administracji publicznej. Argumentacja ta przystaje do realiów rozpatrywanej sprawy. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wykładnia dyrektywy nr 98/34/WE wynikająca z wyroku TSUE w sprawach o sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11 powinna być uwzględniana niezależnie od treści zarzutów skargi kasacyjnej przy ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji i orzeczeń organów administracji. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej we wskazanym wyroku stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35-36). W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, m.in. okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37-39). W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. W wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 342/11, a następnie w kolejnych wyrokach z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 23/11 i II GSK 1742/12, NSA wyjaśnił, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów u.g.h. należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawych i kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Rezultatem rozstrzygnięcia sądu administracyjnego nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że organ administracyjny rozstrzygający sprawę o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna umorzył postępowanie na podstawie art. 208 § 1 o.p. jako bezprzedmiotowe, bowiem u.g.h. w art. 49 ust. 1 nie przewiduje instytucji przedłużenia koncesji na kasyno gry, zaś art. 118 ustawy nakazuje stosować przepisy nowe do postępowań wszczętych a niezakończonych. Ani Sąd pierwszej instancji ani wcześniej organy administracji nie rozważały w ogóle, czy uregulowania u.g.h. nie przewidujące przedłużania zezwoleń (art. 49 ust. 1) na prowadzenie kasyn oraz przewidujące dodatkowe ograniczenie liczby kasyn (art. 15 ust. 1) mają charakter techniczny w rozumieniu wspomnianej dyrektywy nr 98/34/WE. Tymczasem Trybunał wskazał, że przepisy u.g.h. mogą mieć potencjalnie charakter techniczny, a ostateczną ocenę w tej kwestii uzależnił od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Dopiero dokonanie tej oceny pozwoli na ustalenie w jakim zakresie, badane przepisy mogą być zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy nr 98/34/WE. Należy podkreślić, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu wpływu stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi tj. o wpływ stosowanych w sprawie przepisów u.g.h. na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładnia prawa powinna więc łączyć oceny formułowane na podstawie treści normy prawnej, przy uwzględnieniu faktów powszechnie znanych. Orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem i nie mogą w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129). Trzeba podkreślić, że ustalenie istotnego wpływu konkretnych przepisów ustawy, powodujących niemożność przedłużenia zezwoleń na prowadzenie kasyna i jednoczesne ograniczenie liczby kasyn na zakres używania automatów, a także na wielkość i zakres ich sprzedaży będzie wymagało uwzględnienia wielu bezpośrednich i pośrednich czynników nie tylko prawnych, mogących determinować zarówno zachowania użytkowników (grających), jak i zachowania podmiotów urządzających gry. Ustalenie tych faktów będzie miało wpływ na wykładnię prawa tj. ocenę, czy omawiane przepisy u.g.h. nieprzewidujące przedłużania zezwoleń na prowadzenie kasyna i ograniczające liczbę kasyn stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, które wymagają notyfikacji. Wpływ na omawianą ocenę mogą mieć również inne przepisy ustawy, które nie były podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, a ustalenie tego wpływu będzie wymagało zbadania i oceny różnorodnych i złożonych zależności pomiędzy stosowaniem konkretnego przepisu u.g.h. a zachowaniami jej adresatów – urządzających gry i grających, mogących spowodować spadek popytu na automaty. Z sentencji wyroku TSUE wynika, co prawda, że chodzi o ustalenie potencjalnego wpływu przepisu na właściwość lub sprzedaż automatów (dyrektywa w art. 1 pkt 4. mówi o innych wymaganiach, które mogą mieć istotny wpływ na m.in. obrót produktem). Niemniej jednak postawienie tezy o takim możliwym wpływie nie może być gołosłowne, będzie wymagało uzasadnienia, odwołania się do konkretnych przesłanek – okoliczności, które ów istotny wpływ będą uprawdopodobniały. Trybunał zalecił uwzględnienie przy ustalaniu tego wpływu, okoliczności, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie jest dopuszczalne prowadzenie gier towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby automatów, które mogą być w nich użytkowane (pkt 38) oraz rozważenie tego, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 39). Są to jedynie przykładowo wymienione okoliczności, które mogą mieć wpływ na poziom sprzedaży automatów. Jednocześnie mogą występować inne, które wpływ tych pierwszych będą np. niwelować. Przedstawione zagadnienia nie były przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, ani też orzekających w sprawie organów. Ocena, czy art. 49 ust. 1 nie przewidujący przedłużenia zezwolenia na prowadzenie kasyna, czyniący bezprzedmiotowym postępowanie o przedłużenie w powiązaniu z art. 15 ust. 1 przewidującym zmniejszenie liczby kasyn, są przepisami technicznymi, które powinny być notyfikowane, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją wejścia w życie wskazanych przepisów. Tych ustaleń nie może dokonać, ze względów wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny ani sąd administracyjny I instancji. Uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istota problemu sprowadza się do naruszenia prawa materialnego – art. 49 ust. 1 u.g.h. przez błędną jego wykładnię, pomijającą potencjalną możliwość technicznego charakteru przepisu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i rozpoznał skargę, a uznając ją w świetle przedstawionych argumentów za zasadną uchylił wydane w sprawie decyzje organu z powodu naruszenia prawa. Organ administracji dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornych przepisów u.g.h., stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku TSUE. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że przepisy uznane za techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, zawarte w aktach prawa krajowego wymagają dopełnienia procedury informacyjnej określonej w tej dyrektywie, tzw. notyfikacji Komisji Europejskiej (art. 8 dyrektywy). Niedopełnienie tego obowiązku notyfikacyjnego stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym. Ze względu na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym nie mogą być stosowane. Obowiązek niestosowania takich przepisów dotyczy nie tylko sądów, ale również wszystkich organów rozstrzygających konkretne sprawy. Zakaz stosowania przepisu będzie oznaczał niedopuszczalność wydania na jego podstawie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. nie wypowiedział się na temat skutków braku notyfikacji przepisów u.g.h. Nie ulega jednak wątpliwości, że do przepisów tej ustawy mogą mieć zastosowanie zasady wyżej przedstawione. Utwierdzają w tym inne orzeczenia, w których Trybunał stwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE stanowi istotne uchybienie proceduralne, które może powodować, że odnośne przepisy techniczne nie mogą być stosowane przez sąd, a w rezultacie nie mają mocy obowiązującej wobec osób prywatnych (por. wyroki w sprawach o sygn. akt: C 303/04 i C 433/05). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odniesienie się przez organ do zasadniczej w tej sprawie kwestii, to jest technicznego charakteru uregulowań prawnych uniemożliwiających przedłużenie zezwolenia na prowadzenie kasyna i ograniczających liczbę kasyn pozwoli na ocenę, czy przepisy te powinny być notyfikowane, co zdeterminuje ocenę, czy mogą być stosowane. Konieczność dokonania stosownych ustaleń i ocen przez organy administracji zadecydowała o uchyleniu zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji. Przed dokonaniem ustaleń wyżej opisanych, przedwczesna jest ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych dotyczących terminu podjęcia rozstrzygnięcia, bowiem nie można stwierdzić ich wpływu na treść rozstrzygnięć. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w sentencji.