II GSK 899/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2058/10 w sprawie ze skarg A. T. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargi A. T. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzjami z dnia [...] sierpnia 2008 r., działając na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm., dalej: ustawa o rybołówstwie), oraz § 2 pkt 37 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, dalej: rozporządzenie w sprawie wysokości kar), wymierzył A. T. armatorowi statku rybackiego UST-111 o długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 2.000 zł (każdorazowo) za naruszenie ustawy o rybołówstwie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołań strony, decyzjami z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżone decyzje organu I instancji w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji wymierzając kary pieniężne za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, zastosował przepis § 2 pkt 37 a powinien zastosować § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Następnie Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar wymierzył A. T. armatorowi statku rybackiego UST-111 o długości całkowitej większej niż 10 m, kary pieniężne w wysokości 20.000 zł (w każdej sprawie) za naruszenie ustawy o rybołówstwie. Organ podał, że w dniach od 22 września 2007 r. do 26 września 2007 r., od 30 września 2007 r. do 4 października 2007 r., od 5 października 2007 r. do 7 października 2007 r., od 9 października 2007 r. do 10 października 2007 r., 14 października 2007 r. do 16 października 2007 r., 22 października 2007 r. do 23 października 2007 r. i od 25 października 2007 r. do 28 października 2007 r. statek rybacki UST-111 prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25), w trakcie, których złowiono i przywieziono do portu odpowiednio 2970 kg, 2895 kg, 1140 kg, 263 kg, 1521 kg, 965 kg, oraz 2895 kg dorszy w relacji pełnej, co narusza wyżej wskazane przepisy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...]sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w S. z dnia [...] maja 2010 r. podając w uzasadnieniu, że organ I instancji trafnie ustalił, że doszło do naruszenia zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską rozporządzeniem nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającym zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz.U. UE.L. 2007.189.3, dalej: rozporządzenie Komisji nr 804/2007). W ocenie Ministra skarżący prowadząc połowy w czasie obowiązywania zakazu naruszył przepisy Wspólnej Polityki Rybołówstwa, w związku z czym zasadne było nałożenie kar pieniężnych. Przy wymierzaniu kar organ wziął pod uwagę charakter szkody, wartość szkody poczynionej w danych zasobach połowowych i w środowisku morskim oraz wartość produktów rybołówstwa uzyskanych dzięki popełnieniu poważnego przestępstwa. Skarżący na każdą z tych decyzji wniósł skargę do Sądu I instancji. Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 2058/10, IV SA/Wa 2059/10, IV SA/Wa 2060/10, IV SA/Wa 2061/10, IV SA/Wa 2062/10, IV SA/Wa 2063/10 oraz IV SA/Wa 2064/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt IV SA/Wa 2058/10. Wyjaśniając przesłanki oddalenia skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że zakaz połowu dorsza, określony w rozporządzeniu Komisji nr 804/2007, wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Fakt owego wyczerpania, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie może budzić wątpliwości. Wskazuje na to zawarte w akapicie 3 preambuły tego rozporządzenia stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1941/2006 z dnia 11 grudnia 2006 r. ustalającym wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. UE. L. 2006. 367.1). Nadto Sąd podał, że Komisja w akapicie 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 stwierdziła jednoznacznie, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały kwotę połowową Polski i bezzwłocznie zakazała połowu tego stada. Ponadto w art. 1 tego rozporządzenia uznano, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. Organy administracji wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1 i art. 2 rozporządzenia Nr 804/2007. Nie jest natomiast rolą organów administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby podważać ważność tego rozporządzenia. Co do zasady rolą organu stanowiącego prawo (tu Komisja Europejska) nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych. Jednak w rozpoznawanych sprawach sfera faktów nie może być rozważana bez powiązania z oceną legalności aktu normatywnego, skoro przesłanką wydania rozporządzenia o zakazie prowadzenia połowów musiało być ustalenie konkretnych faktów (wyczerpanie kwoty połowowej). Mając na względzie powyższe, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów - z prywatnej opinii prof. Izabeli Dunin-Kwinty, z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., a także z pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną mu przez Komisję Europejską odpowiedzią - na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny ważności rozporządzenia nr 804/2007, a nie oceny legalności zaskarżonych decyzji. Sąd wyjaśnił, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego pomiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej - do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Po wprowadzeniu rozporządzeniem Komisji nr 804/2007 zakazu prowadzenia połowów, z zezwolenia połowowego nie wynikały już dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony wygasić decyzję w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza. Ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy rozporządzenia Komisji nr 804/2007, nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu. Sąd podał, że co prawda uchybieniem normom art. 138 § 2 i art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), było przekazanie decyzjami z dnia [...] września 2009 r. do ponownego rozpatrzenia spraw jedynie z tej przyczyny, iż organ I instancji przywołał niewłaściwą podstawę prawną, co do określenia wysokości kary. Jednakże nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego wymierzając ponownie administracyjne kary pieniężne wyznaczył je w wysokości adekwatnie najniższej. W tej sytuacji zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony nastąpiły w granicach art. 139 k.p.a., bowiem utrzymanie decyzji o karach w wysokości niewynikającej z obowiązujących regulacji normatywnych stanowiłoby o rażącym naruszeniu prawa. U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II A. T. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, pomimo iż naruszają one art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1, 2 i 3 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002 w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1, 2 i 3 tego rozporządzenia w niniejszym postępowaniu przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona, - akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia nr 804/2007 oraz art. 1, 2 i 3 tego rozporządzenia w zw. z §2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes - we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona, 3. § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów, 4. art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. Dunin-Kwinty, pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r. oraz pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego Marka Gróbarczyka wraz z odpowiedzią udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. i niewiarygodności danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy, gdyż wiąże się z oceną legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji. 5. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden w sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działanie w jakikolwiek sposób naruszające prawo. Na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, kasator "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" zarzucił: 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na zaskarżone decyzje w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 k.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do poglądu skarżącego, że organy administracji nie zgromadziły jakichkolwiek dowodów na okoliczność faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce w 2007 r., a odwołały się jedynie do Rozporządzenia nr 804/2007. Zdaniem kasatora, nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego tym rozporządzeniem z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej na 2007 r., a żaden akt prawny nie może być traktowany, jako substytut dowodu w sprawie. Stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych i wymaga opinii biegłych, a ich zdaniem do rzeczywistego, faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przez Polskę w 2007 r. nie doszło. Skarżący ponownie podkreślił, że dokonał połowu na warunkach decyzji – specjalnego pozwolenia połowowego, a prawa nabyte wynikające z tej decyzji nie mogły ustać bez wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji ostatecznej i stosownego odszkodowania. Wskazał też, że konsekwencją uchylenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było wymierzenie stronie kary znacznie wyższej niż poprzednia. W związku z powyższym, sytuacja skarżącego uległa pogorszeniu, co nie powinno mieć miejsca ze względu na zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie w całości. W piśmie z dnia 13 lipca 2011 r. A. T. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jej autor wadliwość zaskarżonego wyroku upatruje zarówno w naruszeniu przepisu prawa materialnego jak i w naruszeniu przepisów postępowania, które w ocenie kasatora mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się najpierw do zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nietrafne są zarzuty dotyczące nieuzasadnionego, zdaniem skarżącego, oddalenia skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze względu na przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia Komisji nr 804/2007 przesądzają o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona; zaniechanie przez organ ustalenia, czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 (zarzuty sformułowane w punktach 1- 2 petitum skargi kasacyjnej). Podstawą do wymierzenia skarżącemu kar administracyjnych było naruszenie zakazu połowu dorsza, określonego w rozporządzeniu Komisji nr 804/2007, który to zakaz wprowadzono w wyniku wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007. Wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorsza przyznanej Polsce na rok 2007 nie może budzić wątpliwości. Polski porządek prawny, wobec członkostwa Polski w Unii Europejskiej, kształtują tak akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak i bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje UE, a rozporządzenia WE (zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego) są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim i wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek, tak jak akty prawa krajowego lub lokalnego, mając charakter wiążący, co do wszystkich zawartych w nich postanowień. Komisja, zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2847/93 z 12 października 1993 r. ustanawiającego system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE. L 1993.261. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie Rady nr 2847/93), była uprawniona do ustalenia terminu, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, zaś wobec zaistnienia takiej sytuacji, na mocy art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U.UE.L.2002.358.59 dalej: "rozporządzenie Rady nr 2371/2002"), była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. Podejmując rozporządzenie nr 804/2007 Komisja działała w granicach swoich kompetencji i przy pomocy środków prawem przewidzianych. Wynikające z treści akapitu 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 804/2007 stwierdzenie, iż połowy stada dorsza przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę i jej przyznane oraz jednoznaczne stwierdzenie (w akapicie 5 preambuły), że połowy dorsza dokonywane w morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada, potwierdzają fakt przekroczenia kwot połowowych przez Polskę. Zgodnie z zasadą domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo, nie można przyjąć, że rozporządzenie Komisji nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 przesłanek. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w licznych wyrokach (m.in. z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10, z 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10 i z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 648/10) rozporządzenie Rady nr 2847/93 w art. 21 ust. 4 przewiduje specjalną procedurę odszkodowawczą lub kompensacyjną na wypadek, gdyby ustalenia Komisji o przełowieniu okazały się wadliwe. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw, by poddawać w wątpliwość ustalenia Komisji w toku postępowania o nałożenie kary na armatora statku rybackiego za wykonywanie połowów z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej, które to przekroczenie stwierdzone zostało obowiązującym rozporządzeniem Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że państwa członkowskie nie są uprawnione do kwestionowania prawidłowości rozporządzeń i podejmowania czynności zmierzających do pozbawienia ich waloru źródeł prawa wspólnotowego (Judgment of the Cort of 31.01.1978. Fratelli Zerbone Snc v. Amministrazione delie finanse delio Stato. Case 94/77. Europen Cort Reports 1978, Page 0099). Ustalenia dotyczące przekroczenia kwoty połowowej przez statki pływające pod banderą polską zostały dokonane przez Komisję na podstawie kontroli, które ujawniły nieprawidłowości w zakresie raportowanych danych, co wynika z treści samego rozporządzenia nr 804/2007 (pkt 2 i 3 części wstępnej). Ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej, nie zostały dotychczas skutecznie zakwestionowane, w związku z czym nie można zakładać ich nieprawidłowości. Nawet zaskarżenie rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przesłanki do niestosowania przepisów rozporządzenia do czasu, gdy funkcjonuje ono w porządku prawnym, co podkreślił NSA w wyroku z 15 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 1101/10). Z tego względu, dla oceny obowiązywania zakazu określonego w art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007, nie ma żadnego znaczenia kwestia istnienia faktycznych przesłanek jego wprowadzenia, a więc wykazanie czy przyznana polskim rybakom na 2007 rok ogólna kwota połowowa dorsza została faktycznie wyczerpana czy przekroczona. Okoliczności te nie podlegają dowodzeniu, ponieważ zostały ustalone w przepisach prawa (m.in. pkt 3 i 5 preambuły rozporządzenia i jego art. 1). Nie można podważyć obowiązującego przepisu prawa albo odmówić jego zastosowania przeprowadzając dowód na to, że nie było podstaw faktycznych do jego ustanowienia. Jeżeli zatem Komisja pozyskała dane o wyczerpaniu przez polskich rybaków ustalonego wcześniej limitu połowowego i stwierdziła jednocześnie, że limit ten został przekroczony, to mogła w świetle art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2371/2002 natychmiast zatrzymać połowy, co uczyniła wprowadzając rozporządzeniem nr 804/2007 bezwzględny zakaz połowów. Z przedstawionych przyczyn za całkowicie nietrafne należy uznać zarzucanie Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a. polegającego na zaniechaniu "ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorsza podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007". Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia art.106 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że zawnioskowane przez skarżącego dowody zmierzały do zakwestionowania legalności rozporządzenia Komisji nr 804/2007, nie wiązały się natomiast z oceną zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Dowodzenie niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r. stanowiące podstawowe założenie skargi kasacyjnej nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola legalności zaskarżonej decyzji i taką kontrolę sąd przeprowadził. Sąd I instancji nie zajmował się i nie mógł się zajmować podstawami wprowadzenia zakazu połowów dorsza przez polskie statki w 2007 roku. Z tego też względu wniosek skarżącego zawarty w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2011 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z pism Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony. Nietrafne jest także zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoim orzecznictwie, że uprawnienie nadane przez organ administracyjny zezwoleniem (w tym wypadku licencją połowową, o której mowa w powołanym przez skarżącego art.5 ustawy o rybołówstwie) nie ma charakteru bezwzględnego i nie oznacza, że uprawniony z zezwolenia korzysta z tzw. prawa nabytego- w tej sprawie - prawa nabytego do połowu dorsza w Bałtyku. Instytucja praw nabytych wyprowadzona w drodze wykładni z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nie ma zastosowania do zezwoleń w obrocie gospodarczym. W szczególności nie ma zastosowania do specjalnej licencji połowowej i zezwolenia połowowego. Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, w razie wprowadzenia zakazu połowów limity w nich określone przestają obowiązywać (nie są w związku z tym bezwzględne). W przypadku wytrzebienia dorsza z Bałtyku nabyte na podstawie zezwolenia prawo do połowów dorsza w tym morzu traci rację bytu. Ograniczenie uprawnienia wynikającego z zezwolenia musi być jednak sankcjonowane stosownym przepisem prawa. Takim przepisem prawa był art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 gwarantujący ochronę dorsza w Bałtyku przed nadmiernymi połowami dokonanymi przez polskich rybaków. Nieusprawiedliwiony jest również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, postawiony w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a., obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, skarżący wiąże z kasacyjnymi decyzjami organu II instancji wydanymi w uprzednio prowadzonych postępowaniach oraz ich konsekwencjami wynikającymi z wydaniem w ponownych postępowaniach przez organ I instancji decyzji wymierzających wyższe kary pieniężne, niż pierwotnie orzeczone. Zauważyć zatem należy, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu I instancji nie posiada bowiem przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96, "OSP" 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 675/07). Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jedynie, że w sytuacji oddalenia skarg na decyzje, Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny innych aktów podjętych w granicach danej sprawy. Stąd też uwaga o naruszeniu art.138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. "przez samo przekazanie decyzjami z dnia [...] września 2009 r. do ponownego rozpoznania spraw jedynie z tej przyczyny, iż organ I instancji przywołał niewłaściwą podstawę prawną co do określenie wysokości kary" była co najmniej zbędna. Nietrafny był także wywód Sądu I instancji zmierzający do wykazania, iż "zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony nastąpiły w granicach art.139 k.p.a." . Jak już bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwość poglądu Sądu I instancji w omówionym zakresie nie miała jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. W oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie kar poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu prowadzenia "połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów. Zarzut ten także jest nieusprawiedliwiony. Skoro bowiem powodem adresowanego do statków pływających pod polską banderą zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim było wyczerpanie kwoty przyznanej Polsce na 2007 r., to jego naruszenie w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. W związku z całą przedstawioną powyżej argumentacją, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego - akapitu 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji nr 804/2007 oraz art. 1 – 3 tego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, polegającego na uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 r. została przekroczona. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), Komisja uchwala rozporządzenia mające zasięg ogólny, wiążące w całości i bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że rozporządzenie Komisji nr 804/2007 jest w całości skuteczne erga omnes. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.