I SA/Wa 1195/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Gminy Miasta G.kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn), decyzją z dnia [...].01.2006 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P. [...]" w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w G., obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, kw nr [...]. Pismem z dnia 11.08.2008 r. Gmina Miasta G. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, powołując się na to, że działka nr [...] wchodzi w skład drogi gminnej ul. [...] i w związku z tym nie podlegała uwłaszczeniu na rzecz P. [...], gdyż w dniu 5.12.1990 r. nie pozostawała w zarządzie tego przedsiębiorstwa. Z dniem 27.05.1990 r. działka ta podlegała za to komunalizacji na rzecz gminy. Decyzją z dnia [...].08.2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. nr [...]. Minister ustalił, że działka nr [...] wchodzi w skład ulicy [...] w G., jednakże ulica ta nie posiadała w dniu 5.12.1990 r. statusu drogi publicznej. Zgodnie z art. 7 w zw. z art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (od 27.05.1990 r. w drodze zarządzenia wojewody), ogłaszanej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...].11.1989 r. w sprawie zakwalifikowania ulic na terenie miasta do kategorii dróg lokalnych miejskich, zakwalifikowano do kategorii tych dróg między innymi ul. [...]. Uchwała ta miała jednak wyłącznie opiniodawczy charakter, w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zaliczenie do kategorii dróg publicznych ul. [...] w G. nastąpiło dopiero rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].04.1996 r. w sprawie zaliczenia dróg w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...].06.1996 r. Kwestionowana decyzja Wojewody [...] odnosi się zaś do stanu prawnego z dnia 5.12.1990 r. i ma charakter deklaratoryjny. W tym dniu natomiast działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie P. [...], co wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...]. Wobec powyższego zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia. Nie jest też prawdą, w ocenie Ministra Infrastruktury, że przedmiotowa działka, co zarzucił wnioskodawca postępowania nadzorczego, była w jakiejkolwiek części zabudowana. Potwierdza to zarówno wypis z rejestru gruntów, jak też operat szacunkowy, znajdujące się w aktach sprawy. Samo zaś urządzenie drogi i oddanie jej do użytku publicznego oraz zarządzanie nią i ponoszenie kosztów utrzymania przez gminę, nie stanowią o zaliczeniu jej do kategorii dróg publicznych. Od powyższej decyzji Gmina Miasta G. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podkreślono, że ulica [...] została oddana do użytku przed rokiem 1939, w związku z tym stan prawny tej drogi należy oceniać w oparciu o ustawodawstwo i orzecznictwo sprzed 1939 r. Ustawy regulujące status dróg publicznych uchwalone po wojnie miały już tylko charakter porządkujący. Wyodrębniały drogi państwowe i lokalne. Wskazując na ustawę z roku 1920 o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 4.08.1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz. U. Nr 35, poz. 158), art. 54 ustawy z dnia 29.03.1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), po obecną ustawę z 21.03.1985 r. o drogach publicznych wnioskodawca twierdzi, że z żadnego z tych aktów nie wynika, iż brak wymaganej uchwały odbierał drodze jej charakter drogi publicznej. O publicznym charakterze drogi świadczy fakt powszechnego jej użytkowania i długotrwałego istnienia. Koszty utrzymania tej drogi ponosi także Gmina Miasta G. Ponadto we wniosku podniesiono, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] na działce nr [...] posadowiony był fragment budynku oraz garażu. Fakt ten stanowił i nadal stanowi przeszkodę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku P. [...] o odłączenie działki nr [...] z księgi wieczystej nr [...] i założenia dla niej nowej księgi oraz wpisania w niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz P. [...] S.A. Prawo użytkowania wieczystego przyznane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. nr [...] nie zostało dotychczas ujawnione w księdze wieczystej. O oddaleniu wniosku rozstrzygnął sąd wieczystoksięgowy w G. w postanowieniu z dnia [...].08.2007 r. sygn. [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].04.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że działka [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie uwłaszczanej jednostki, co wynika z danych z księgi wieczystej nr [...]. Nie stwierdzono również, aby była wydana decyzja komunalizacyjna w stosunku do przedmiotowej działki, co powoduje, że zostały spełnione przesłanki do uwłaszczenia P. [...] w oparciu o art. 200 ust. 1 ugn. Prawa osób trzecich również nie zostały naruszone. Tak mogłoby się stać, gdyby przed 5.12.1990 r. ulica [...] uzyskała status drogi publicznej, co jednak nie miało miejsca. Co do charakteru drogi w dniu 5.12.190 r. Minister powtórzył argumentację z zaskarżonej decyzji. Podobnie jak tam uznał także, że urządzenie drogi i oddanie jej do użytku publicznego oraz zarządzanie nią i ponoszenie kosztów utrzymania przez gminę, nie jest tożsame z uzyskaniem przez tą drogę statusu drogi publicznej. Minister zaprzeczył też jakiejkolwiek zabudowie działki nr [...], powołując się tak jak poprzednio na wypis z rejestru gruntów i operat szacunkowy sporządzony według stanu na dzień 5.12.1990 r. Potwierdzać ma to także wycinek z mapy ewidencyjnej określający położenie działki nr [...], dołączony do wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., - art. 200 ugn, -art. 5 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), - art. 2, 7 i 9 ustawy o drogach publicznych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi wskazano na szereg dowodów (kserokopie dokumentów załączonych do skargi i wydruki ze stron internetowych) świadczących o tym, że już przed 1939 rokiem oraz po wojnie ulica [...] była urządzoną drogą o powszechnym użytku, z czego skarżąca wyprowadza wniosek, że brak wymaganej publikacji (w istocie uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych) nie pozbawił ulicy [...] charakteru drogi publicznej. Skarżąca odwołuje się tu do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9.09.1930 r. sygn. II K 746/30, w którym stwierdzono, że prawo powszechnego użytkowania może być oparte nie tylko na zarządzeniu władzy lecz i na długotrwałym jego istnieniu. Ponadto skarżąca podnosi, że Minister bezkrytycznie przyjął, iż prawo zarządu P. [...] do spornej nieruchomości wynika z księgi wieczystej nr [...], nie badając przy tym, czy P. [...] legitymuje się decyzją o oddaniu w zarząd działki nr [...]. Na konieczność wydania decyzji w przedmiocie zarządu w celu wylegitymowania się tym prawem przez P. [...] wskazuje powołane w skardze orzecznictwo WSA w Warszawie (np. wyrok z dnia 12.06.2007 r. I SA/Wa 368/07). W świetle art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych to gmina uzyskała prawo własności spornej nieruchomości, która utraciła charakter mienia państwowego z dniem 27.05.1990 r. Nie było więc podstaw do uwłaszczenia P. [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 24.11.2010 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci: pisma z [...].01.1934 r. [...] S.A. do Starostwa Powiatu M. oraz odpowiedzi na to pismo z dnia [...].02.1934 r., mapy topograficznej z 1938 r. oraz oświadczenia L. Z. zamieszkałej w G. przy ul. [...] – wszystkich na okoliczność, że ulica ta istniała już przed 1939 r. Ponadto skarżąca wskazuje na przepisy uzasadniające jej interes prawny do bycia stroną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie z tego względu, że nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione. Przede wszystkim zauważyć należy, że Minister Infrastruktury nie odniósł się w ogóle do stwierdzenia zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż prawo użytkowania wieczystego przyznane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2006 r. nr [...] nie zostało dotychczas ujawnione w księdze wieczystej, a o oddaleniu wniosku w tym przedmiocie rozstrzygnął sąd wieczystoksięgowy w G. w postanowieniu z dnia [...].08.2007 r. sygn. [...]. Według twierdzenia skarżącej przeszkodą w tym ma być posadowienie na działce nr [...] części budynku i garażu. Bez zapoznania się ze stanowiskiem sądu powszechnego odmawiającym wpisu do księgi wieczystej prawa wynikającego z kwestionowanej decyzji nie można było przesądzić o zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. W aktach nie ma dowodów na to, że Minister Infrastruktury zapoznał się z owym postanowieniem, a w szczególności czy jest ono prawomocne i jaki jest powód odmowy wpisu. Wprawdzie z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe nie wymaga wpisu konstytutywnego do księgi wieczystej (zob. np. uchwałę SN z 5.12.2002 r. III CZP 71/02, OSNC 2003/10/133), ale nie jest to pogląd jednolicie przyjmowany w doktrynie. Mimo to argumenty zawarte w postanowieniu sądu wieczystoksięgowego mogą mieć wpływ na ocenę kwestionowanej decyzji z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa, aczkolwiek nie można jej w takiej sytuacji postawić zarzutu niewykonalności (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 zdanie drugie u.g.n.). Minister nie ustosunkował się też w sposób wyczerpujący do argumentu podnoszonego przez skarżącą, iż ul. [...] nabyła status drogi publicznej przed 1939 r. na gruncie przepisów i orzecznictwa dotyczącego ustawy z dnia 10.12.1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej i na podstawie ustawodawstwa powojennego, odnoszącego się do dróg publicznych, tego statusu nie utraciła. Minister stwierdził wprawdzie, że urządzenie drogi i oddanie jej do użytku publicznego oraz zarządzanie nią i ponoszenie kosztów utrzymania przez gminę, nie jest tożsame z uzyskaniem przez drogę statusu drogi publicznej, to jednakże nie odniósł się do treści przepisów wskazywanych przez skarżącą, a także do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9.09.1930 r. sygn. II K 746/30, którego tezy skarżąca przytaczała wielokrotnie w trakcie postępowania. Oceny wymaga to, czy tezy zawarte w tym wyroku odnoszą się do przesłanek uznania drogi za publiczną, czy do znamion czynu zabronionego przez ustawę. Sąd nie może takiej analizy przeprowadzić za organ, gdyż sąd administracyjny nie rozstrzyga o istocie sprawy prowadzonej przez organ, a jedynie kontroluje działalność administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Ponadto oceny wymaga, czy do stwierdzenia prawa zarządu przysługującego P. [...] do działki nr [...] wystarczył jedynie wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z dokumentów, o jakich mowa w tym przepisie. Na podstawie co najmniej jednego dokumentu nie oznacza, że w razie wątpliwości co do istnienia zarządu organ powinien poprzestać na tym jednym dokumencie. Organ powinien ocenić, czy w przypadku udokumentowanego istnienia drogi na nieruchomości (niezależnie od jej statusu), zarząd nieruchomością sprawowało przedsiębiorstwo państwowe P. [...], w szczególności, czy uiszczało opłaty za zarząd. "W postępowaniu uwłaszczeniowym rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.)" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7.12.2007 r. I SA/Wa 1448/07, LEX nr 463559). W postępowaniu nadzorczym oceny wymaga, czy ograniczenie się przez organ w postępowaniu uwłaszczeniowym jedynie do wypisu z księgi wieczystej, może być jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Stanowi to jeden z zarzutów skarżącej zawartych w piśmie procesowym z dnia 24.11.2010 r. Nie budzi przy tym zastrzeżeń sądu, iż skarżąca gmina ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczającej P. [...], gdyż uniemożliwia jej to komunalizację z mocy prawa nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia. W obecnej sytuacji gmina nie może bowiem wykazać, że sporna nieruchomość należała do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona więc analizy postanowienia sądu wieczystoksięgowego z dnia [...].08.2007 r. sygn. [...] pod kątem jego wpływu na naruszenie przez decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzorczego art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz dogłębnie wyjaśni pod tym samym kątem dwie pozostałe kwestie omówione wyżej, tj. zarzuty dotyczące statusu drogi przed 1939 r. i stwierdzenia prawa zarządu P. [...] tylko w oparciu o wypis z księgi wieczystej. W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.